公选王有话说，推荐大家收藏公选王网站，不仅有往年真题可供学习参考，还有海量学习资料哦~

一、背景与起因

徐霞客镇，镇以人名，是明代杰出地理学家、旅行家徐霞客的故乡。该镇于2003年11月，由原璜塘镇、马镇镇、峭岐镇三镇合并组建而成，南邻无锡，北接江阴市区，总面积110平方公里，下辖21个村社，户籍人口12万，常住人口18万，城市化率70%，是江阴市区域面积最大的镇。

改革开放以来，徐霞客镇秉承了江阴一贯的鼓励创新的开放理念，不断冲破妨碍发展的体制机制障碍，推动各领域更深更广的改革创新。农业上加快现代农业园区和农业基础设施现代化建设；工业上合理布局，打造了光伏、化纤、电子、包装等特色鲜明的主导产业，现有企业1000多家，其中6家上市企业，2017年辖区地区生产总值达125亿元，地方一般预算收入约7亿元，逐步成为综合实力较强的具有辐射带动作用的江阴城市副中心和现代新型小城市。

随着经济社会的不断发展，城市化进程的不断加速，徐霞客镇作为最基层的政权组织，传统治理模式下的权责配置、组织结构、运行机制等方面已不能适应城乡经济社会一体化发展需要，行政管理中面临一系列治理困境：

一是长期处于 “车大马小”“责大权小”“看得见管不着”等尴尬境地。虽然担负了辖区管理职能，却无执法权，工作中发现违法情况时，只能劝阻违法人员、对不听劝阻的严重违法行为联系有执法权的单位处理。

二是长期存在机构林立、忙闲不均、苦乐不匀等现实问题。行政机构与事业单位界限明显，有的部门人浮于事，有的部门因人手问题只能大量使用编外人员，原本就稀缺的行政资源得不到充分利用，行政运行成本日益增加。

三是长期经受基层管理网格设置过多、重复交叉，资源分散等困扰。随着网格化管理的不断推进，城管、安监、环保等21个县级以上部门均要求基层设立对应的网格，有的部门更是要求配备专职网格员，让基层疲于应对、苦不堪言。

四是同样存在企业群众反映突出的办事难、办事慢，多头跑、来回跑等问题。首先是“在外折腾”，业务办理手续繁琐，办理一个业务通常需要多次跑市镇多个部门，耗时耗力。其次是“在内折腾”，流程缺乏统一规范。各部门制定的审批流程，在审批依据、申报资料、受理方式、审查条件、办理时限等方面差别较大，流程有繁有简，时限有长有短。

五是时常出现各部门各自为政、互相推诿、重复执法等现象。执法机制衔接不顺畅，机构设置不合理性，以及权力和责任的交叉、模糊，导致推诿扯皮、多头执法现象屡见不鲜。

六是不可避免的存在“管理不到边”“服务不到位”“监督环节薄弱”等问题。传统治理模式中，各种监督主体之间关系未理顺，彼此间缺乏联系沟通，无法形成工作合力。

[公选王提醒大家，这六个问题是中小城市治理中经常会遇到的问题，不容忽视]

为切实解决在小城市发展进程中遇到的体制机制障碍，进一步理顺职责关系，优化组织结构，提高社会管理和公共服务能力，充分发挥在区域经济社会发展中的辐射带动作用，在中央统一部署下，徐霞客镇积极推进经济发达镇行政管理体制改革试点工作，围绕建立“简约高效基层管理体制”要求，逐步探索形成了加强党的全面领导强化基层党建引领作用和“镇村治理一张网、便民服务一窗口、综合执法一队伍、指挥调度一中心”的“1+4”小城市治理模式改革经验。[公选王问：何为“1+4”小城市治理模式？]

二、做法与经过

2012年10月，徐霞客镇聚焦权责配置、组织结构、运行机制等重点，在中央的同一部署下，正式启动了经济发达镇行政管理体制改革工作。

一是精准赋权，完善基层政府“管理+服务”新功能。江阴市政府分别于2012年、2014年、2017年分3批，将涵盖项目投资、规划建设、产业发展、城市管理、民生事业、安全生产等领域的825项县级经济社会管理权限直接赋予镇政府行使，同时明确镇政府为权力实施主体，充实完善了镇政府的社会管理和公共服务功能，也为镇政府统筹资源配置、创新行政方式奠定了基础。

二是资源统筹，打造“行政+事业”新架构。按照精简统一效能原则，打破了行政机构与事业单位的界限，将镇属行政机构与相关事业单位整合重组，综合设置“两办六局一中心”9个职能机构。积极探索灵活用编用人制度，统筹行政、事业编制资源，实行人员分类管理、竞争上岗、统筹使用。

三是流程再造，探索“前台+后台”新机制。按照乡镇政府贴近基层、服务群众的特点和要求，建立健全了“前台+后台”运行机制。把直接面对公民、法人和社会组织的行政审批、公共服务和行政执法职责分别交给镇便民服务中心和综合执法局等前台机构，将内部决策、管理、监督、协调等职责交由其他后台机构履行，形成了“前台为群众服务、后台为前台服务”新格局。

2016年以来，徐霞客镇在原有改革基础上继续提档升级，形成了“1+4”小城市治理模式改革模式：

“1”即加强党的全面领导，强化基层党建引领作用：强化镇党委的领导核心作用，实现党委对镇经济、政治、文化、社会、生态文明建设的全面领导，确保党的监督全覆盖，党的领导更加坚强有力。主要体现在四个方面：加强党的政治思想建设，党员教育实现了“全覆盖”；加强党的组织建设，党员管理实现了“全流程”；加强党的作风建设，党员监督实现了“全透明”；加强党的群团建设，党群共建实现了“全方位”。在党建的强大引领下，具体工作取得了“4个1”的突出成效。

一、镇村治理“一张网”

通过将原本各条线的网格进行整合与再划分，打造成了具有“四个化”特色的网格化管理体系。

一是设置合理化。以尊重历史沿革、兼顾乡土风情、满足现实需求、预设发展愿景为原则，构建了“1+21+179+N”的网格化综合管理体系，也就是“做强1个指挥中心、做实21个一级网格、做细179个二级网格，延伸N个管理系统”。

二是内容系统化。将网格化管理内容划分为政务服务、社会管理和综合执法三大核心内容，整合城管、安监、环保、民政等38个部门的228个政务服务事项、86个社会管理事项、647条执法处罚事项，全部在一个网格化平台内运转。

三是配置精准化。本着因人而异、因格而异、因事而异的原则，合理配置，构建了“一长五员”网格管理结构，即网格长、网格员、督查员、信息员、联络员和巡查员组成的小组，作为网格问题处理的基础单位。

四是运行一体化。通过整合社保、计生等7张专网，让各职能部门可以通过网格化平台共享数据，做到了平台和各部门后台之间的实时联动，从而形成了信息互通、网格互联、执法互动、服务互享、智能互补的系统闭环。

二、便民服务“一窗口”

通过几年来的探索和实践，徐霞客镇的政务服务中心开创了“四个办”的特色功能。

一是“一窗办”。政务服务中心通过对承接事项办理条件与办理流程标准化建设和格式化改造，将原来分门别类设置的26个专业窗口，整合成14个综合窗口，使每一个窗口工作人员都能熟练办理全部承接的228项事项，让办事人员在中心的任意一个综合窗口都可以办理所需事项。将流程压缩了30%以上，做到了“一窗通办、一章审批、一站服务”。

二是 “网上办”。开通与实体大厅配套的网上办事大厅和霞行天下APP终端，里面涵盖了所有审批服务事项的标准化要素、办事流程和办事指南。目前，政务服务中心所承接的228项事项全部实现了“网上办”，开启“互联网+”便民时代。

三是 “延伸办”。按照“即时即办、定时代办、上门特办”的原则，镇政务服务中心向村延伸，全镇21个村级便民服务中心全部设立综合窗口，直接受理社保、计生、民政、残联等与百姓息息相关的事项。村级便民服务中心和179个网格员还组成了代办服务队伍，对于存在实际困难的村民，提供上门特办服务，真正打通了“最后一百米”，实现了“便民全覆盖、服务零距离”。

四是 “督着办”。政务中心建立了集审批监察、实时监测等核心功能于一体的在线监察系统，实现办事节点留痕、过程可追溯，从受理、初审、审核、办结，到群众取件，自动实时采集每一个环节信息，实行同步监控，审批事项全过程“看得见、管得住”。

三、综合执法“一队伍”

徐霞客镇综合执法队伍打破了原有的条线限制，实行队员相对分工，综合执法。

一是以实体化网格为基础。实体化网格为三个综合执法中队划定了管理执法的边界，明确了执法任务。同时，相应网格内的网格员和信息员，将实时发现、收集到的环保、安监、城管等方面的问题通过移动终端上报，为综合执法队伍的迅速反应、快速出击提供了可靠信息。

二是以全能型队伍为主体。以“队员复合型，队伍全能型”的要求，按区域网格综合设置了3个“全能型”执法中队，统一行使各自网格内的城管、安监、环保、教育、卫生、文化等14个部门的787项行政处罚事项，实现一支队伍管执法。

三是以现代化网络为支撑。依托智能化的移动巡查执法APP，综合执法队伍能够随时接收平台分派的案件任务，并对问题进行处理和反馈。同时，APP实时记录执法队员巡查里程、巡查时间和办案情况并上传平台，实现了日常巡查与执法办案的无缝对接，这样就把综合执法范围内所有的“人、事、物”等要素紧密的联系了起来。

四是以制度化“双随机一公开”为内涵。通过建立市场主体名录库和执法检查人员名录库，检查人员和被抽查对象都通过随机选号的方式来产生，有效解决了执法检查中人情执法和选择性执法等问题。

四、管理服务“一中心”

徐霞客镇管理服务指挥中心主要有四个方面的特色：

一是建立大平台。依托实体化网格，把指挥中心打造成为一个信息高度集成的功能复合体，它既是徐霞客镇网格化管理的指挥平台、行政服务的监管平台，也是应急管理的协调平台和智慧霞客的信息平台，集任务派送、资源调度，流程监督、结果考核等众多功能于一体。

二是实行大监管。指挥中心通过清单管理、定位管理（移动终端可实现轨迹回放）、节点管理和绩效管理四种方法，从事前、事中和事后全面对单元网格的部件和事件进行监察。建立监察和处置互相分离的形式，确保问题及时发现、矛盾迅速处理。

三是整合大数据。指挥中心一方面整合了党建、社保、综治等38个领域的相关事项数据，另一方面将舆情监测系统、12345系统、大走访系统、信息管理系统和矛盾纠纷系统等沉淀的数据进行分析，为日常管理提供了第一手决策依据，有效提升了公共管理能力。

四是形成大闭环。创建了“天上有云，地上有格，格中有人，人能管事，管理有序，序后评估，评后考核，考核入档，归档入云”的工作机制，以网格化为基础，以网格员为中心，以解决问题为目标，形成了一个信息的闭环管理。

三、成效与反响

徐霞客镇通过“1+4”小城市治理模式改革实践，推动经济社会发展取得了明显成效。

一是经济发展更强劲。2017年，徐霞客镇实现地区生产总值125亿元、同比增长3.5%，一般公共预算收入约7亿元；工商业开票销售440亿元，同比增长22.5%，规上工业产值292亿元，同比增长6%；农民人均可支配收入增长9.8%。镇开票销售冲破400亿，21家企业入库税金突破千万元，与2016年相比增加了7家。

二是审批服务更便民。镇便民服务中心纳入基本建设、市场准入、社会民生等各类行政审批和公共服务事项228项，实现了“一站服务、一窗通办、一章审批”，按时办结率100%。积极开展不见面审批，同步建设与实体大厅配套的“一门式”网上办事大厅和APP移动政务终端，申请人在家即可根据需求自主选择办理渠道，业务办理效率提升了40%。镇里将出入境证照办理、公积金提取、市民卡办理等民生服务类事项进驻便民服务平台，实现同城通办，积极打通为民服务“最后一公里”。

三是行政执法更高效。由综合执法局代表镇政府统一行使行政监管、行政处罚、行政强制等权限，1次常规性检查涵盖了改革前劳动、安全、环保、卫生等部门的10余次执法检查。“双随机抽查公开制度”的建立和应用更是减少了执法成本、调动起了企业合法生产经营的自觉性和主动性。

四是指挥调度更快捷。以镇指挥中心为中枢，把集聚的信息、指令、任务及时发送至相应职能部门，职能部门接收到信息后，按时效及时处置，指挥平台负责对整个办理流程实施跟踪监督及考核。事件上报由信息系统直接推送，通过移动终端直接拍照取证、上报事件，节省了过去材料逐层上报的时间，处置效率较以往提升30%以上。部门之间信息推送渠道畅通，从根本上解决了条线部门权责不清、职责不明、推诿扯皮等顽疾，缩短了信息传递与处理的时间，提高了职能部门的工作效率。

五是治理成效更明显。网格化治理实现了政府管理由“被动”向“主动”的转变，由“管理”向“服务”的转变，通过延伸到社会底层的“触手”，使问题发现和处理的关口前移，将社会问题解决在萌芽初期或发生之时。改革后，群众最为关心的环保、安监、违建等投诉举报逐年变少，近7次会议的人大提案数量分别为49件、38件、24件、24件、1件、7件和5件，表明群众对政府服务满意度明显提高。

六是行政成本更节约。实现了镇村治理“一张网”后，徐霞客镇按照“一人多岗、一岗多责、专综结合”的要求，对原有人员进行优化整合，配优配强网格员。整合前按上级各条线部门要求最少需要配备各类专职兼职人员720名。整合后，全镇配备人员454名，减少了266人，精简率达37%。

四、探讨与评论

徐霞客镇政务服务改革一开始是以社会民生、市场准入和基本建设三大服务功能板块进行分类服务。在实践过程中，逐步发现此种模式并不能满足本镇实际需求。2016年11月28日，通过改革创新，在全省率先实行了“一窗式”便民服务，在这过程中我们得到诸多启示：

一是改革必须坚持以人民为中心。改革的最终目的是为了便捷群众，邀请群众参与到基层治理改革中来，百姓办事需求与政府职能优化有效对接，才能搭建起多层次改革场景。

二是改革必须坚持党建引领。充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，调动各级党组织和广大党员干部推进改革的积极性。在改革驶入“深水区”时，发挥党建工作的“定海神针”作用，确保改革的正确方向，保证改革顺利推进和各项改革任务落实处，防止流于形式，消解改革价值。

三是改革必须坚持问题导向。在改革过程中，认真梳理管理最复杂，企业和群众办事最烦最难的领域和环节，摸清情况及时采取有针对性地措施，直面问题，解决问题，使改革工作“蹄疾而步稳”。

改革的推进过程中，有“更上层楼”的无限欢欣，也有“一山放过一山拦”的难题待解。目前而言，徐霞客镇在改革过程中仍存在以下问题：

一是人员业务能力需要进一步提升。存在“三缺”：一缺人手，权限下放后没有增加相应办事人员，有些需公务员负责的审批事项没有“编随事走”，缺乏人员支撑，导致审批工作的传递性和严肃性受到影响；二缺技术骨干和全能型人才，有些部门在事项和人员划转中没有真正做到“人随事走”，基层在专业性强、办理繁琐、业务量大的审批事项中缺乏“熟手”和全能型人员，执法队伍同样缺乏专业人员和复合型法律人才，导致效率降低、耗时延长、不会执法、不敢执法；三缺有效激励，政务中心窗口工作人员编外用工偏多，实际到手收人较低，员工感觉收入与较大工作量相比不匹配，导致人员流动频繁，人员补充和培训跟不上。

二是数据共享渠道需要进一步拓宽。市级部门数据“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的“信息孤岛”仍然存在。例如，居民户籍信息在人口自由流动的时代是动态变化的，由于网格员“智慧城市”手持移动终端的相关基础信息未能及时有效更新，很多信息陈旧过期，而公安部门对人员户籍等掌握实时、准确信息，但因涉及工作权限和个人隐私，无法对外提供，导致很多数据难以采集，资源共享难、业务协调难、互联互通难问题凸显。

未来的基层治理应该是更“智慧”，以数据为依托，用数据说话，在数据收集上，业务办理通过徐霞客镇公共服务平台，形成数据沉淀，引入智能装备，增强人机交互能力，提高综合治理效能，增强数据收集能力。落实三维立体模拟实景系统，以图定人，全面展示分层视图，提高数据收集效率。在数据共享上，数据中心和公安部门非涉及隐私的电子证照库及个人信息，向基层开放数据接口，引入人脸识别系统，解决日常执法及业务办理中的身份认证问题。在数据整合上，依托市大数据中心开放和后台数据开发实现“自助填表”，将前来办事的个人或企业的所有信息进行数据采集和沉淀，形成信息表，再次办事时，系统可自动选取所需信息，无需重复填写。在数据分析上，将群众反映强烈的热点和难点作为工作的出发点和着力点。系统后台智能分析，提取多发性热点问题及相关地理位置、涉及部门等信息，提出建议，为党委政府科学决策提供重要和有效依据。

乡镇行政体制改革既要考虑契合统筹城乡发展这一大背景，又要顺应当今改革的趋势潮流。要促进镇域经济发展、解放和增强社会活力，就必须坚决破除各方面体制机制弊端，未来行政体制改革任重而道远。

公选王遴选网推荐参加公务员遴选的考生们学习>>>

【公选王2020热点周周讲26】如何扩大内需，推动经济发展方式加快转变？（两会热点解读四）

公选王2020浙江省直遴选笔试预测题答案：以“创新城市社区治理”为主题的策论文