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治理校外培训还须提升执法效能规范执法行为

近日，教育部、中央编办、司法部联合印发《关于加强教育行政执法 深入推进校外培训综合治理的意见》（以下简称《意见》），《意见》要求加强教育执法、推进综合治理、理顺工作机制、提升执法水平。在“双减”政策出台之后，各地开展的校外培训专项治理工作初见成效，但一些违法违规的校外教育培训机构由“地上”转向“地下”、由“台前”走向“幕后”，出现以“高端家政”“众筹私教”“游学研学”等为名的隐形变异校外培训。这类问题如得不到有效解决，将严重干扰政策的长期实施。面对现实提出的执法难题，教育行政部门转变执法方式、规范执法行为、强化执法能力的自我变革刻不容缓。

一、综合治理提升执法效能

校外培训综合治理是指在各级党委和政府的统一领导下，教育部门通过紧密联结各职能部门、依靠人民群众和社会各方力量，分工合作，综合运用法律、政治、行政、科技等手段形成治理力量，解决校外培训违法违规问题，确保“双减”政策有效实施的新型治理模式。在校外培训机构执法领域，具体参与主体有：基层人民政府、教育行政部门、公安部门、网信部门、市场监管部门、体育部门、文化旅游部门等。综合治理的具体工作机制为：教育行政部门负责统筹协调，定期会同有关部门对群众反映强烈的突出问题进行梳理，组织开展专项整治活动。为保障综合治理机制运转顺畅，还需明确管辖主体、压实基层责任、更新治理模式。以属地和事由确定管辖主体，对于跨区域违法违规开展培训的校外培训机构，由机构审批地和违法违规行为发生地的有关部门共同查处。将校外培训治理工作纳入村（社区）的网格化管理之中，尤其在投诉受理、线索发现、跟踪调查、结果反馈方面压实乡镇、街道责任。探索信息技术在校外培训治理中的运用，建立“互联网+执法”的新型执法模式，促进治理手段现代化。

推行综合治理执法方略，其实施意义包含以下三点。第一，补正教育行政部门执法权。教育行政部门有权查处违法举办的培训机构，但其对外执法的手段和空间还需立法进一步明确。综合执法机制可以实现针对校外培训的全面监督治理。第二，扩大教育行政部门执法资源。教育部门作为统管区域内教育事业的综合性部门，其专用于执法的行政资源有限。社会涌现的校外培训执法需求与其执法能力不相适配，在过去导致了发现问题晚、查处问题慢、解决不彻底等问题。综合治理机制促进整合执法资源，遵循“谁审批谁负责、谁主管谁负责”的执法原则，有关部门各司其职，极大提升了行政资源利用率。第三，全面提升教育执法效率与效果。通过建立校外教育培训案件线索移交、案件交办督办制度，打通不同部门的信息壁垒和处罚差异，加强部门之间的执法衔接，缩短了案件处理时长、减少了案件处理争议。

二、规范执法是教育执法的内在要求

规范执法是教育执法的内在生命力，首先应当明确执法的内容。《意见》要求依据法律法规规章制定《校外培训监管行政执法事项指导目录》，并依据上位法立改废释和现实状况进行动态调整。现有资料显示，校外培训出现的问题主要有以下六大类：第一类，办学资质不全，教育机构未按照《民办教育促进法》及其《实施条例》取得办学许可证并进行登记，即“有照无证”或者“无照无证”。第二类，办学条件不达标，“硬性条件”上存在场地、安全设施不达标；“软性条件”上存在教师数量、教师资质不达标。第三类，违规办学，进行超前超纲教学，开设与应试教育和升学考试挂钩的课程。第四类，进行虚假宣传，虚构教师教育成果和学生成绩，用以欺骗、误导消费者。第五类，价格违法，具有乱收费、虚构原价、虚构优惠、不履行价格承诺等行为。第六类，广告违法、合同违法等其他违法行为。上述问题严重破坏教育生态，社会反映强烈，应当作为现阶段教育执法的重点内容。

增强执法行为的科学性、规范性和公开性。教育执法所面对的问题大多含有教育专业性判断，审批、监管和处罚中都要尊重教育行政部门的首次判断权，坚持“先证后照”的治理原则。实施综合审批改革和综合执法改革，须事先书面征求同级教育行政部门意见并征得同意。要通过健全执法裁量基准制度，逐步消除立法中的模糊条款，合理限制执法中的自由裁量权，做到无差别执法，即同一事项相同情形同种处罚。另外以通报典型案例的方式，加强教育执法活动的行政指导。最好的监督方式在于透明，全面推行校外培训监管行政执法全过程记录制度和公示制度，让执法过程可溯化、透明化，接受公众检视和监督。推行重大执法决定法制审核制度，保证决策审慎性和正确性。最后，建立责任追究制度和尽职免责制度，全面推行“双随机一公开”监管。

理顺校外培训监管行政执法体制 夯实综合治理基础

中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中将“校外教育培训”作为“重要执法建设领域”，但是目前校外培训的行政监管仍然面临执法体制不顺、工作机制不畅、执法方式有限、执法规范化程度不高等问题亟待解决。教育部、中编办、司法部联合发布的《关于加强教育行政执法 深入推进校外培训综合治理的意见》（以下简称《意见》），进一步明确了校外培训监管行政执法体制、理顺了工作机制、规范了执法程序。

一、明确教育行政部门对校外培训监管承担统筹协调的总体责任

随着我国行政执法体制改革的深化和强化校外培训监管的现实需要，明确教育行政部门和市场监管部门、城管部门等综合执法机构之间的监管责任和权责关系成为理顺校外培训监管体制的关键。目前各地校外培训监管体制并不相同，教育行政部门、市场监管部门、城市管理综合执法机构对于校外培训都有一定的监管权力，在监管体制上存在职能交叉。一方面由于我国综合行政执法体制改革，使得行业主管部门和综合执法机构之间普遍存在职能协调问题。另一方面，涉及教育事务中教育的公益性和市场营利性双重属性并存，校外培训虽然具有市场特征，但是基于教育的公益属性和服务对象的特殊性，和纯粹的市场主体和市场行为仍然存在较大差异。同时教育具有较高的专业性，尤其是教育教学内容等教育事务的监管，仍然需要教育行政部门承担符合行业特点的监管责任。《意见》要求各级教育行政部门要加强对校外培训综合执法、联合执法、协作执法的组织协调，重点负责对无证经营、违反培训内容、培训时间、培训人员、培训收费规定、违规举办竞赛及其它违法违规情况进行监管执法，牵头组织相关部门开展联合执法。市场监管、网信、公安、体育、文化和旅游及其它相关部门要在各自职责内，对涉及校外培训的问题进行单独或联合监管。

二、构建教育行政部门分级负责，属地管理的监管体系

长期以来，教育行政系统监管机构不健全，监管人员力量有限，直接影响了教育领域行政执法的效能。《意见》提出要健全教育系统监管机构，明确分级负责的基本原则，教育部主要负责拟订校外培训监管行政执法工作标准和规范并监督实施，指导监督全国校外培训综合执法工作，组织查处和督办全国性、跨区域校外培训重大案件。省级教育行政部门主要负责拟订本地校外培训监管行政执法工作实施方案，监督指导、组织协调辖区内校外培训监管行政执法工作，查处辖区内跨区域或具有重大影响的复杂案件及审批的线上培训机构案件。市级教育行政部门主要负责监督指导、组织协调辖区内校外培训监管行政执法工作。按照属地管理、重心下移的原则，日常执法检查、一般违法案件查处以县级为主。设区市与市辖区原则上只设一个执法层级，原则上以区级执法为主。压实乡镇、街道责任，将校外培训治理纳入村（社区）网格化管理，开展综合治理。对跨区域违法违规行为，由校外培训机构审批地、违法违规行为发生地有关部门共同查处。

三、构建校外培训监管的“行—行”与“行—刑”协同机制

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中明确提出，大力推进跨领域跨部门联合执法，实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。完善行政执法与刑事司法衔接机制，加强“两法衔接”信息平台建设，推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化。校外培训涉及面广、违法行为样态复杂，隐蔽性强、监管难度大，单纯依靠教育行政部门难以实现标本兼治，因此需要调动多方力量，综合施策方能有效治理。加快实现部门间违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，推进现场共同执法。建立校外培训行政执法与刑事司法衔接机制，健全教育与公安、检察、审判机关的信息共享、案情通报、案件移送等制度。

加强校外培训监管行政执法 办好人民满意教育

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《“双减”意见》），针对减轻学生作业负担、提升学校教育水平、持续规范校外培训作出重大决策部署，各种违法违规的校外培训行为初步得以治理。但是，随着“双减”工作深入推进，也暴露出校外培训执法机构不健全、人员不充足、行为不规范等问题，加强校外培训监管行政执法成为一项迫在眉睫的重要任务。教育部、中央编办、司法部适时出台《关于加强教育行政执法 深入推进校外培训综合治理的意见》（以下简称《意见》），就推进校外培训监管行政执法工作进行全面部署，对于大力加强教育行政执法，牢牢巩固“双减”工作成果，深入推进教育治理现代化，切实办好人民满意的教育具有重要意义。

第一，推进校外培训监管行政执法是贯彻落实党中央、国务院重大决策部署的重要举措。党的十九大报告提出，建设教育强国，办好人民满意的教育。习近平总书记在陕西榆林考察时强调，要深化教育教学改革，强化学校教育主阵地作用，全面提高学校教学质量，真正把过重的学业负担和校外培训负担减下来，办好人民满意的教育。推进“双减”工作、依法治理校外培训机构是党中央、国务院作出的重大决策部署。《意见》正是着眼于当前深入推进“双减”工作的重点和难点，针对校外培训监管行政执法工作进行的全面部署，是贯彻落实党中央、国务院重大决策部署的重要举措，有利于重塑校外培训环境，规范校外培训秩序，切实减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担，为建设教育强国，办好人民满意的教育提供坚实的法治保障。

第二，推进校外培训监管行政执法是推进教育治理体系和治理能力现代化的应有之义。习近平总书记强调：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法律规范都明确规定了各级教育行政部门的法定职责和执法权限，可以说，教育法律制度体系日益健全，为国家治理体系现代化奠定了坚实基础。但是，“徒法不足以自行”，法律制度的完备，并不意味着法律实施的效果。教育法律的执行还存在不少问题。例如，一些教育行政部门运用执法手段治理学校和其他教育机构的意识和能力不强，甚至还认为教育行政部门不是执法部门，一些教育行政部门没有设置专门的执法机构，甚至没有承担执法职责的人员，一些地方提供的执法保障也不足，尤其是对学校和其他教育机构的治理还存在很多短板弱项，难以适应教育治理体系和教育治理能力现代化的要求。针对教育行政部门和人员依法治教意识不强、教育执法能力薄弱的问题，《意见》明确要求，各级教育行政部门根据有关法律规范赋予的权限行使校外培训执法职能，制定出台《校外培训监管行政执法事项指导目录》并实行动态调整，明确校外培训执法的主体、对象、依据、程序等制度要素，深入推进教育治理体系现代化。同时，《意见》还针对校外培训监管行政执法中各部门之间协作不紧密等问题，对各级教育行政部门的执法权限、不同部门之间的执法配合、乡镇和街道责任的压实等问题进行明确，进一步提升教育治理能力现代化。

第三，推进校外培训监管行政执法是加强教育行政执法工作的重要内容。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》等法律规范都明确规定了教育行政部门的执法权限。但一些教育行政部门习惯于运用行政手段进行管理，运用法治化的执法手段管理教育的意识不强、经验不足、能力不够，普遍存在着执法不到位、执法职责不清、执法队伍不健全、执法程序不完善等问题。随着“双减”工作的深入推进，面对各种违法违规或者变相的校外培训行为，一些教育行政部门面临着不知如何治理、执法能力不足的风险。针对教育行政执法方面的模糊认识与观念错误及其对校外培训机构治理的不利影响，《意见》强调了校外培训行政执法的重要意义，明确规定校外培训监管行政执法是各级教育行政部门履行政府管理校外培训事务的法定职责；基于依法行政的基本原则，《意见》要求各地逐步建立权责明晰、管理优化、执法规范、运行高效、监管到位的校外培训监管行政执法体制；《意见》还强调了校外培训监管行政执法“三项制度”，健全执法裁量基准制度，建立责任追究制度和尽职免责制度等。校外培训监管行政执法作为教育行政执法的重要内容，《意见》对校外培训监管行政执法主体、依据、程序、机制等方面的规定和完善，有助于在整体层面上加强教育行政执法工作。

第四，推进校外培训监管行政执法也是规范校外培训行业秩序的客观需要。近年来，一些校外培训机构利用家长的焦虑情绪，大力发展义务教育阶段的校外培训，如何防止教育内卷、促进学生全面健康发展成为全社会普遍关心的话题。随着《“双减”意见》的出台，各地大力推进校外培训治理工作，已取得初步成效。但一些地方出现了校外培训转入“地下”、逃避监管、隐形变异等违法违规行为，严重影响《“双减”意见》的落地。校外培训行政执法不到位、综合治理不深入的问题日益凸显，校外培训行业秩序亟待规范。行政执法是行政机关根据法律规范开展的法律实施活动，是日常式、常态性、法治化的监管活动。推进校外培训行政执法，实质上是将相关教育法律规范规定的法律责任内容落到实处的过程，增强了教育法律制度的刚性和权威，能够有效规范校外培训行业秩序，促进校外培训机构健康有序发展。

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