国土资源“十三五”规划纲要

国土资源部

根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，按照全面建成小康社会对国土资源管理工作的要求，编制《国土资源“十三五”规划纲要》。规划纲要确定了“十三五”时期国土资源工作的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务和政策措施，是落实经济社会发展目标任务的重要部署，是指导未来五年国土资源改革发展的行动纲领，是履行国土资源管理职责的基本遵循。

第一章 现状与形势

第一节 “十二五”时期主要成效

“十二五”时期，国土资源系统深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益，紧紧围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，改革创新、主动作为、善治善为，保障和支撑了经济社会持续较快发展。

坚守耕地红线，保障国家粮食安全。坚持最严格的耕地保护制度，加强国土空间用途管制、规划计划管控。实施省级政府耕地保护责任目标考核制度，各地以保红线为根本，管控和激励多措并举，提升了耕地数量质量管护水平。对基本农田实行特殊保护，开展永久基本农田划定工作。大力推进土地整治和高标准农田建设，建设4亿亩高标准农田。开展建设占用耕地耕作层剥离再利用工作，切实提高耕地质量。全面落实耕地占补平衡制度，实现了建设占用和补充耕地的平衡。对全国268个城市开展了耕地保护专项督察。《农用地质量分等规程》、《农用地定级规程》、《农用地估价规程》上升为国家标准，正式对外公布实施。稳步推进耕地质量等级调查评价工作，向社会发布基于土地变更调查数据的全国耕地质量等别调查评价最新成果，开展年度更新评价，及时更新数据库。截至2015年底，全国实有耕地面积20.26亿亩，其中含有难以稳定利用的耕地和根据国家政策需要逐步调整退耕的耕地，适宜稳定利用的耕地保有量18.65亿亩，基本农田保护面积在15.6亿亩以上，守住了18亿亩耕地红线。

提高国土资源保障能力，全力落实稳增长政策措施。调整完善土地利用总体规划，合理安排新增建设用地计划，“十二五”期间，全国安排新增建设用地3925万亩，有力保障了城乡建设、产业发展、基础设施、民生改善等用地需求，满足了新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展要求。各地迎难而上，主动作为，全力保障稳增长、调结构政策措施落地。将灵活性与原则性相结合，采取特殊支持措施，通过开辟绿色通道、提高审批效率、占补平衡承诺制等，保障稳增长重大项目及时落地。积极落实国家区域发展总体战略和重点推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设三大战略，科学制定规划，严格规划实施。深入分析产业发展用地需求，出台支持大众创业万众创新、养老、旅游、体育文化等新产业新业态发展用地政策。落实国家资源安全战略，全面实施找矿突破战略行动，完成全国25种重要矿产资源潜力评价，新发现大中型矿产地796处，石油、天然气等探明地质储量保持高位增长，北方砂岩型铀矿、页岩气、天然气水合物等取得重大突破，铁、铜、铝、钨等金属矿产勘查取得一批世界级重大发现，重要矿产在开采强度持续加大情况下储量普遍增长，资源保障能力进一步提升。

推进资源节约集约利用，促进加快转变经济发展方式。基本形成最严格的节约用地制度框架体系，单位国内生产总值建设用地下降24.18%。各地积极探索资源节约集约利用模式，出台促进节约集约政策，主动开展了减量化、双提升、亩产倍增、零地技改等各具特色的活动，节地、节矿成效明显。启动全国315个城市、350多个国家级和1200多个省级开发区节地评价。积极推进城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等试点。土地资源市场化配置程度进一步提高，节约集约利用市场调节机制不断完善。加强土地使用标准制度建设，发布了一批土地使用标准。推广应用节地技术、节地模式，逐步形成节约用地激励机制。开展节约集约用地专项督察，清理出批而未供土地1300多万亩，加快闲置土地处置。加强矿业权有偿使用制度建设，扩大了矿业权竞争性出让范围。出台了22个矿种“三率”指标要求，发布了《矿产资源节约与综合利用先进适用技术推广目录》。建设40个矿产资源综合利用示范基地，示范引导作用明显，开展661个国家级绿色矿山试点，加快发展绿色矿业。大力推进国土资源节约集约模范县（市）创建活动，评选产生212个节约集约模范县（市）。

深化国土资源管理改革，激发市场活力和释放改革红利。深入开展行政审批制度改革，取消和下放行政审批权30项，减少比例达到54％，行政许可前置中介服务事项取消92%。启动33个农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，开局良好。着力推进不动产统一登记，国家、省级、地市级不动产登记职责机构整合全面完成，县级职责机构整合完成2789个，国家层面不动产登记事务工作已经启动。矿产资源重点领域改革不断深化，页岩气探矿权招标全面推行，新疆油气探矿权招标试点成功，油气勘查开发制度改革取得积极进展。完善税费等经济调节手段，维护国家矿产资源所有者权益。持续深化自然资源管理制度改革专项研究，形成了框架建议。

提升国土资源服务水平，倾情倾力改善民生。全国农村集体土地所有权确权登记率达到97%。完善征地补偿安置机制，推进社保、留地、留物业等多元安置方式，加大征地信息公开力度，切实维护被征地农民权益。倾囊相助，出台超常规的扶贫开发支持政策，允许重点扶贫地区增减挂钩节余指标在省域范围内使用，2015年对国家扶贫开发重点县均单独安排用地计划300亩。国家统一安排保障性安居工程用地计划，做到应保尽保。开展维护权益土地专项督察，对损害群众土地权益的行为督察问责。加强信访工作，积极回应解决涉地涉矿利益诉求。加强地质灾害防治，成功预报地质灾害6140起，地质灾害发生起数和死亡失踪人数较“十一五”分别下降61％和68％。历史遗留矿山地质环境治理恢复效果明显，治理恢复矿山占用破坏土地1215万亩。地下水找水工程成效显著，解决了缺水地区860万人口饮用水问题，地下水监测体系不断完善。累计建成国家地质公园187个，世界地质公园33个。

实施海洋强国战略，加快海洋生态文明建设。海洋经济规模不断扩大，2015年全国海洋生产总值超过6万亿元。加强海洋环境保护与生态修复，实施重大生态修复工程项目53个，新增2个国家级海洋自然保护区、43个国家海洋特别保护区（海洋公园），保护区面积达到管辖海域面积的3.3%。在渤海率先建立海洋生态红线制度，建立珠海横琴等国家级海洋生态文明建设示范区24处。强化海洋环境监督管理和防灾减灾支撑保障能力，各级监测机构总数达到237个。积极稳妥应对了重大溢油事件、日本福岛核电站泄漏事故等对海域环境影响。

加强基础能力建设，提升国土资源管理效率和水平。大力加强法治国土建设，印发《中共国土资源部党组关于全面推进法治国土建设的意见》。执法督察能力不断增强，国土资源管理秩序逐步好转。国土规划、土地规划、矿产规划、海洋规划实现全覆盖，国土资源规划体系基本形成。国土资源科技体制机制改革不断深化，科技创新能力增强。第二次全国土地调查成果得到充分应用，年度遥感监测和土地变更调查更加及时规范。启动国土资源环境承载能力评价和监测预警，为编制国土空间规划奠定基础。陆域1∶5万区域地质调查工作程度从22%提高到36%，实现管辖海域1∶100万海洋区域地质调查全覆盖。加强基础测绘，开展第一次全国地理国情普查，提升了测绘地理信息公共服务能力。全国国土资源信息化服务水平不断提高，国土资源遥感“一张图”和综合监管平台全面建成，部分省区市已开通土地使用权和矿业权网上交易系统，在线土地督察系统应用能力不断增强。

切实加强党的领导，党风廉政建设和反腐败工作取得新成效。深入开展创先争优活动、党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育，全系统理想信念、党性修养、宗旨意识、纪律意识进一步增强。按照全面从严治党的要求，推动“两个责任”的落实。严格执行党的《准则》和《条例》，把纪律和规矩挺在前面。开展“两整治一改革”、土地管理和矿产资源领域专项整治行动。以惩治和预防腐败体系建设为核心，加强源头防腐，从教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六个方面，强力推进国土资源党风廉政建设，党员干部的廉洁从政意识进一步增强，行政权力运行监督机制进一步健全。

第二节 形势和要求

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。国内外发展环境更加错综复杂，世界和平与发展的时代主题没有变，国内经济发展潜力大、韧性强、回旋余地大的基本特征没有变，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。随着我国经济发展进入新常态，增速换挡、结构调整、动力转换，战略机遇期内涵发生深刻变化，必须更多依靠内生动力实现发展、更多依靠扩大内需带动经济增长、加快要素驱动向创新驱动转变。“十三五”时期，在我国基本资源国情没有变、资源在发展大局中的地位和作用没有变、资源环境约束趋紧的总体态势没有变的条件下，国土资源工作必须深刻认识战略机遇期内涵变化，适应、把握和引领经济发展新常态，按照“宏观政策要稳、微观政策要活、产业政策要准、改革政策要实、社会政策要托底”的要求，围绕“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，加快供给侧结构性改革，顺势而为、主动作为，以创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念开创国土资源工作新局面。

落实国家粮食安全战略要求加大耕地保护力度。近年来，我国粮食结构性产需缺口仍在加大，增产受到价格成本挤压和资源环境双重约束，确保谷物基本自给、口粮绝对安全难度提高。第二次全国土地调查查明耕地面积虽然有所增加，但难以稳定利用的耕地占一定比例，需逐步调整退耕。后备资源严重不足，灾害损毁、建设占用等对耕地保护的压力有增无减。耕地事关国家粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定，必须始终坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线。

落实国家资源安全战略要求提高能源资源保障能力。近年来，能源及大宗矿产需求增速趋缓，但需求总量仍将维持高位运行。石油、天然气等能源矿产对外依存度持续加大，非常规能源和新型材料矿产需求迅速增加。受国际矿业市场影响，国内勘查市场趋于下行，增加了我国矿产资源安全供应风险。必须加强基础地质调查工作，加强油气资源、紧缺资源、新兴材料矿产勘查，保护优势矿产资源，大力推进资源节约与综合利用，切实提高能源资源保障能力。

落实国家生态安全战略要求加快转变国土资源利用方式。我国国土资源开发利用方式仍然较为粗放，“十二五”时期全国城镇建设用地增长约20％，远高于同期城镇人口11％的增幅，地均GDP仅相当于欧美等国家的1/4~1/5。矿产资源规模化集约化水平不高，部分矿山采富弃贫、采易弃难，浪费现象仍然存在，开发利用的环境代价过高。高强度开发和粗放利用，导致资源过度消耗，生态环境约束趋紧。必须转变国土资源利用方式，全面节约和高效利用资源，减少资源开发利用对生态环境的影响破坏，走结构优化、节约集约、效率提升的绿色发展新路。

加快供给侧结构性改革要求优化国土资源利用结构。未来五年，随着我国经济保持中高速增长，产业迈向中高端水平，供给侧结构性改革力度加大，国土资源供给结构也将随之发生变化。传统生产性需求有所减少，新产业新业态发展用地需求增加；新型城镇化、生态文明建设、美丽宜居乡村建设对生活性、生态性用地需求显著增加，建设用地供需矛盾依然突出。清洁能源、新兴材料资源市场需求广阔，供给面临新压力。东部地区产业转移，中西部地区和海域能源资源供给仍需加强。必须增强国土资源有效供给，优化国土资源利用结构，切实提高国土资源利用质量和效益。

实施创新驱动发展战略要求深化国土资源领域改革。围绕要素驱动向创新驱动转变，深化国土资源体制机制改革，释放政策红利要求更加紧迫。必须按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，进一步深化审批制度改革，解决审批权力集中、审批效率不高的问题。必须按照守住底线的要求，积极稳妥推进农村土地制度改革，解决权益不平等、不显化问题。必须坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快构建城乡统一的建设用地市场和竞争有序的矿业市场，解决市场机制不完善、不健全问题。必须按照自然资源统一管理的要求，统筹推进自然资源资产管理制度改革，解决资源环境承载能力下降、国土空间开发失衡问题，建立健全符合我国国情的国土资源管理体制机制。

以人民为中心的发展思想要求不断显化国土资源惠民服务成果。目前，兼顾国家、集体、个人的土地收益分配机制尚不健全，征地拆迁、产权归属等矛盾日益突出，开矿一处造福一方的资源开发局面尚未形成。地质灾害风险加大，矿产资源、地下水高强度开发带来的环境负面影响与历史遗留问题并存，国土资源调查评价成果社会共享和服务不够，支持精准扶贫精准脱贫任务艰巨。必须从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，切实维护群众合法权益，倾情倾力使资源惠民利民，使人民群众共享发展成果。

第二章 指导思想和主要目标

第三节 指导思想和基本原则

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，积极服务供给侧结构性改革，加快形成引领经济发展新常态的国土资源管理体制机制和利用方式，尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益，优化国土资源开发与保护格局，提升国土资源利用质量和效益，为确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的资源基础。

基本原则：

——坚持保护保障并重。强化规划管控，加强市场调节，创新完善资源保护和开发补偿机制。统筹资源利用规模、结构、布局和时序，保障资源合理需求。在开发中保护，在保护中开发，以资源可持续利用支撑经济社会健康可持续发展。

——坚持节约高效利用。全面落实节约优先战略，牢固树立节约集约循环利用资源观，健全资源节约集约利用制度。加强资源节约全过程管理，降低资源消耗强度，提高资源利用质量和效益，加快转变资源利用方式，实现绿色发展、循环发展和低碳发展。

——坚持增进人民福祉。践行以人民为中心的发展思想，坚持把资源惠民服务作为增进人民福祉的工作方向，发挥资源管理在城乡统筹、脱贫攻坚、社会保障、防灾减灾等方面的调节、引导和促进作用，使人民受益、人民满意，有更多的获得感和幸福感。

——坚持全面深化改革。深化重点领域和关键环节改革，从重计划配置、项目安排向尊重市场决定、注重制度设计转变，努力营造适应创新驱动发展要求的国土资源制度环境，激发国土资源事业活力。

——坚持建设法治国土。加强国土资源重点领域立法，建成法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系，打造执法严明、勤政廉洁、敢于担当的国土资源管理队伍，建立法治统筹、公正文明、守法诚信的国土资源管理秩序。

——坚持加强党的领导。充分发挥党的领导核心作用，贯彻全面从严治党要求，紧紧围绕中央决策部署，不断加强党的思想建设、组织建设、作风建设、党风廉政建设和制度建设，不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力，确保国土资源事业沿着正确方向前进。

第四节 主要目标

按照国民经济和社会发展的总体目标和战略部署，“十三五”时期国土资源工作的主要目标是：

——国土资源保护更加有效。扣除生态退耕、退地减水等规划期间可减少的耕地，以及东北、西北难以稳定利用的耕地，全国适宜稳定利用的耕地保有量在18.65亿亩以上，基本农田保护面积在15.46亿亩以上，建设占用耕地在2000万亩左右。完成永久基本农田划定工作，确保耕地数量基本稳定，质量有所提升。与发展改革、农业、财政等部门通力合作，确保建成高标准农田8亿亩，力争10亿亩，土地整治补充耕地2000万亩以上。钨、稀土、石墨等优势矿产保护明显加强，地下水、地质遗迹和矿山地质环境得到更加有效保护。

——国土资源保障能力显著增强。新增建设用地总量控制在3256万亩，有效保障新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化与基础设施、民生改善、新产业新业态和大众创业万众创新项目用地需求。新发现大中型矿产地300~400处，形成100余个能源资源基地，重要矿产保障程度稳步提高，能源供给结构不断优化。

——国土资源节约集约利用水平普遍提高。建设用地总量得到有效控制，单位国内生产总值建设用地使用面积降低20%，存量建设用地挖潜力度进一步加大，用地控制标准体系健全，节地技术不断推广应用。能源资源开发利用效率大幅提高，矿产开发规模化程度和节约综合利用水平进一步提升，主要矿产资源产出率提高15%。建成绿色矿业发展示范区50个，绿色矿业发展新格局基本形成。

——国土资源服务民生和生态建设成效明显。征地制度不断完善，程序更加规范，补偿更加合理，保障更加多元。地质灾害、海洋灾害防御能力显著提升。完成750万亩历史遗留矿山地质环境治理恢复任务，工矿废弃地复垦力度不断加大。海洋生态保护与环境建设取得积极成效，大陆自然岸线保有率不低于35%，海洋保护区占管辖海域面积比例达5%。

——国土资源改革创新取得实质性进展。进一步取消和下放行政审批事项，事中事后监管不断加强，权力清单和责任清单制度基本建立。土地管理制度改革稳妥推进，不动产统一登记全面实施，自然资源资产产权登记全面开展。资源有偿使用制度改革进一步深化，资源价格、收益分配与补偿机制逐步完善。资源市场化配置程度不断提高，油气资源勘查开采市场化改革全面推进。

——国土资源管理水平总体提升。国土资源法律法规体系更加完备，依法行政和科学决策能力显著提高。国家土地督察制度和执法监管体系不断健全，违法违规行为得到有效遏制。国土资源纠纷调处机制基本建立，基础保障能力明显提升。党的建设全面加强。

为实现上述目标，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以创新增强国土资源事业发展新动力，以协调构建国土资源开发利用新格局，以绿色开辟国土资源永续利用新途径，以开放拓展国土资源合作发展新空间，以共享实现国土资源惠民服务新成效。新的发展理念是不可分割、相互贯通、相互促进，具有内在联系的集合体，是“十三五”乃至更长时期国土资源事业发展思路、发展方向、发展着力点的根本遵循，必须以此为统领，将新发展理念全面体现、贯穿于国土资源事业发展的各领域各环节。

第三章 以创新增强国土资源事业发展新动力

创新是引领发展的第一动力，要深化改革，下大力气抓好国土资源理论创新、科技创新、管理创新、制度创新、实践创新，抓好科学管理和人才聚集，进一步释放改革红利，强化创新驱动，构建激励创新的体制机制，为国土资源事业发展提供持久动力。

第五节 创新耕地保护制度

建立耕地保护补偿制度。综合考虑土地整治、高标准农田建设任务、基本农田保护面积等，进一步完善耕地保护建设性补偿机制。系统总结地方耕地保护补偿试点经验，与整合涉农补贴政策衔接，与建立生态补偿机制联动，推进对农民集体保护耕地的激励性补偿和粮食主产区的区域性补偿，切实调动地方政府和农民集体保护耕地的积极性。配合有关部门，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区探索实行耕地轮作休耕制度试点。

完善耕地占补平衡制度。坚持占用耕地补偿制度的基本原则，完善落实耕地占补平衡的具体措施。鼓励提高耕地开垦费标准，倒逼新增建设不占或少占耕地。探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标。开展耕地后备资源调查评价，对资源匮乏地区研究国家统筹补充耕地的办法。提高补充耕地质量，实施补充耕地与改造耕地相结合，推进数量质量生态“三位一体”保护。

第六节 深化土地管理制度改革

审慎稳妥推进农村土地制度改革。总结农村土地制度改革试点经验，推动相关法律法规修订，在全国复制推广。完善土地征收制度，缩小征收范围，规范征收程序，公开征收信息，健全对被征地农民合理、规范、多元补偿保障机制。规范农村集体经营性建设用地产权管理，明确入市主体、范围和途径。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，建立与国有土地同等入市、同权同价、流转顺畅、收益共享的入市机制。完善和规范宅基地权益保障和取得方式，健全宅基地管理制度，逐步建立农村宅基地有偿使用和退出补偿机制，配合开展宅基地融资抵押试点。

创新服务“稳增长”的用地政策。结合土地利用总体规划调整完善，围绕扩大有效投资，加快建设用地审批和供应，保障基础设施、民生工程、新产业新业态和大众创业万众创新用地需求。有序拓展建设发展空间，支持公共交通设施用地立体综合开发，落实铁路建设土地综合开发政策。完善政府与社会资本合作模式（PPP）用地政策，支持创新融资模式。完善国有土地资产处置政策，促进国有企业改革。积极推进工业用地市场化配置试点，有效降低实体经济用地成本。探索完善负面清单和特许经营条件下的土地供应政策。按照去产能要求，严格控制钢铁、煤炭等产能过剩行业和“僵尸企业”土地供应，制定鼓励支持政策，引导其退出、转产和兼并重组。结合房地产去库存，实施有效用地调节政策，保持房地产市场平稳运行。在住房供求关系紧张地区适度增加用地规模；对房地产库存较高的城市，减少直至停止住房用地供应；允许尚未开工房地产项目用地按照有关规定改变用途，用于棚改安置房和公共租赁住房建设。

实行建设用地总量与强度双控行动。逐步减少新增建设用地计划，控制单位国内生产总值建设用地强度。强化约束，把双控目标同经济发展、环境改善、社会和谐目标有机结合，分解落实。建立目标责任制，纳入经济社会发展综合评价体系，作为考核领导班子和选拔任用干部的重要依据。加强结果评估和监测，定期发布公示。

完善土地有偿使用制度。进一步扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，完善国有划拨用地管理制度。探索实行工业用地弹性年期以及长期租赁、先租后让、租让结合供地方式，推进采矿用地改革试点。探索土地承包经营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。加快建立城乡统一的建设用地市场，健全市场交易规则和服务监管制度，完善土地转让、租赁、抵押二级市场，加强城乡土地价格调查与监测，规范土地储备管理。

创新土地规划计划管理。调整完善土地利用总体规划，合理确定规划规模、布局、结构和时序，部署开展新一轮土地利用总体规划修编。理顺规划、计划关系，保持规划控制和计划管理协调统一。统筹确定土地利用计划总量，实行三年滚动编制，分年度下达，按年考核调整，提高计划科学性，发挥地方自主性。改进计划分解下达办法，推行标准化、规范化，确保公开公平公正。