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监察法第四十七条第三款规定了检察机关对于监察机关移送审查的案件退回补充调查或者自行补充侦查的有关内容。2018年10月，刑事诉讼法在修改时对此予以回应。2019年12月，《人民检察院刑事诉讼规则》在修订时对检察机关退回监察机关补充调查时需要出具的文书、强制措施的衔接、自行补充侦查的情形等作出规定。但监察机关如何开展补充调查尚无配套规定，导致法律适用时存在一些争议。为使法法衔接更加顺畅高效，笔者认为有必要厘清相关问题。

一是对补充调查的性质及法律适用存在争议的问题。全面理解和准确把握补充调查的性质，是厘清其相关问题的逻辑起点。从性质上说，补充调查虽然产生于审查起诉阶段，由检察机关依职权启动，但调查职务违法犯罪属于监察机关的职权，因此补充调查行使的仍然是调查权。只是这种调查权不同于监察机关在审查调查阶段的调查权，它产生于审查起诉，必然受其影响，主要针对检察机关认为需要补充调查的内容开展工作，而不是全方位地行使调查权。

在法律适用方面，补充调查必然要适用监察法，但其主要目的是完善证据体系，且在调查终结后还要再次移送检察机关审查起诉，因此也必然要遵循刑事诉讼法关于证据收集、固定等相关规定。

二是关于合理的退补率问题。补充调查对于查明案件事实、补充完善证据、追诉漏罪漏犯、排除非法证据、提高指控犯罪能力、保证案件质量、严防冤假错案等具有重要意义。职务犯罪案件特别是贿赂案件在进入刑事诉讼程序后，犯罪嫌疑人可能出现翻供或者提出新的辩解理由等情况，加之调查人员和公诉人员在证据标准把握上可能存在差异，使退回监察机关补充调查成为刑事诉讼的正当程序。这也是监察法、刑事诉讼法规定补充调查的重要原因。因此，合理的退补率符合案件特点和司法规律，也是落实宪法、监察法规定的监察机关与检察机关“互相配合、互相制约”原则的具体体现。当然，补充调查作为一种非常态性的程序设计，监察机关和检察机关都要以审慎的态度对待，避免泛化适用。

三是对补充调查的适用情形未细化的问题。只有细化退回监察机关补充调查的具体情形，才能为实际操作提供明确指引。

建议补充调查适用于下列情形：（1）主要犯罪事实不清楚的，如全部或者某起犯罪事实是否存在，犯罪行为是否为犯罪嫌疑人实施有待查明的；（2）证据体系缺陷比较严重，如证据之间、证据与案件事实之间存在矛盾且有待排除合理怀疑的；（3）存在漏罪、漏犯的。

同时，为准确把握补充调查的适用情形，建议明确下列情形可以由检察机关自行补充侦查：（1）证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容中主要情节一致、个别情节不一致且不影响定罪量刑的；（2）书证、物证等证据材料需要补充鉴定的；（3）其他由检察机关查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的。

四是对退回补充调查案件处理方式不明确的问题。建议由监察机关案件审理部门承接，并区分不同情况，进行分类处理：（1）原调查认定的基本犯罪事实清楚、证据不够充分，应当补充证据的，由案件审理部门提出补充调查建议，按程序报批后，再移送承办案件的审查调查部门进行补充调查。审查调查部门应当按照检察机关列出的补充调查提纲，在一个月内补充调查完毕并形成补充调查报告。经案件审理部门审核并按程序报批后，以监察机关名义形成书面补充调查报告书，连同补充证据等材料移交检察机关承办部门审查。对于无法补充的证据，应当书面写明理由。（2）发现原认定的犯罪事实有重大变化，不应当追究刑事责任的，应当与承办案件的审查调查部门充分沟通后，重新提出处理意见，经监察机关委务会议研究决定后，将处理结果通知退查的检察机关。（3）发现原认定的犯罪事实有重大变化，应当改变罪名或增减犯罪事实的，应当与承办案件的审查调查部门充分沟通后，重新提出处理意见，经监察机关委务会议研究决定后，重新移送检察机关审查。（4）认为原认定犯罪事实清楚，证据确实、充分，不宜退回补充调查的，应与检察机关相关部门充分沟通形成共识，并按照司法机关最终决定意见办理。

此外，审查调查部门在补充调查过程中，如果发现新的同案犯或新的罪行，需要追究刑事责任的，应当追加同案犯或者增加新的罪行，形成补充调查报告，并按程序报批后移送案件审理部门审核。案件审理部门认为应当追加同案犯或者增加新的罪行的，应当提请监察机关委务会议研究决定后，重新制作移送审查起诉意见书，补充移送检察机关审查。

五是对犯罪嫌疑人在补充调查期间是否需要变更强制措施的问题。刑事诉讼法对职务犯罪案件退回补充调查后犯罪嫌疑人是否需要变更强制措施未作规定。补充调查虽然由监察机关开展，但此时已进入刑事诉讼阶段，将犯罪嫌疑人的强制措施变更为留置措施无法律依据。此外，从诉讼经济的角度说，此时变更犯罪嫌疑人的强制措施已无现实需要，不利于整合办案资源、提高诉讼效率。因此，建议在补充调查期间坚持“案退、人不退”的原则，继续沿用检察机关对犯罪嫌疑人采取的强制措施。对于被逮捕的犯罪嫌疑人，监察机关工作人员可持介绍信、工作证件到看守所对其讯问，承办案件的检察机关和看押犯罪嫌疑人的部门应当予以协助配合；对于被监视居住、取保候审的犯罪嫌疑人，监察机关工作人员可持工作证件直接对其讯问。

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