针对各地群众深恶痛绝的懒政怠政等行政不作为现象，党中央专门下发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等文件进行专项治理，中纪委在巡视的过程中也将其作为打击重点。经过几年努力，形势有了很大改观。然而，2018年4月，习近平总书记在湖北考察时敏锐地洞察到“当前形式主义、官僚主义依然突出，又有新的表现形式”。这实际上是警告我们，地方政府的行政不作为又出现了新苗头。

一些地方的不作为呈现出一种看似勤政的“精致”模式，即“虚假勤政”现象

在传统印象中，“一杯清茶一支烟，半张报纸看半天”的磨洋工，或者“门难进、脸难看、话难听、事难办”的故意刁难，才属于行政不作为，而那些忙忙碌碌、紧紧张张、马不停蹄的工作方式一定属于“为人民服务”做派。然而，从笔者组织的“我国地方政府效率现状”课题组在全国部分地区调研结果来看，目前在一些地方出现了一种新型的行政不作为现象，它超越了过去“懒政”“怠政”的“粗糙”形式，呈现出一种看似勤政的“精致”模式，即“虚假勤政”现象。

【什么是“虚假勤政”】

在“虚假勤政”模式中，地方政府一改过去“庸”“懒”“散”的行事方式，有些部门中的公务人员在每天8小时工作时间内都忙忙碌碌，似乎有干不完的活，甚至要靠加班加点来处理事务，“白加黑，五加二”是常有的事。表面看来，这种工作方式非常符合我国传统行政文化所倡导的“鞠躬尽瘁、死而后已”的奉献精神，往往会赢得一片赞誉。然而，从管理的科学性而言，无论懒懒散散还是忙忙碌碌，都只是一种工作模式，最终能否实现行政目标、满足人民群众对公共服务的需求，才是行政工作的落脚点。懒懒散散的工作方式固然不能形成人民满意的结果，而看似完美的行政方式与行政过程，也未必能。

从调研结果来看，经过中纪委、各级纪委的“治庸除懒”，在各地懒懒散散式的行政不作为现象几乎绝迹的情况下，产生了一种形式主义的新变种，而群众对那些忙忙碌碌的“虚假勤政”的反感与日俱增。他们认为，“只打雷不下雨”甚至比“不打雷不下雨”的危害性更大，因为它以勤政的表象蒙蔽了上级部门和领导，甚至变成了一种“勤政”表演，最终受伤害的还是人民群众。这种行政不作为逐渐演变成地方政府的一种新型行政之“恶”，其危害性远甚于“懒政”“怠政”，因为美好的表面往往会使人民群众忽视不负责任的本质。

“虚假勤政”源于一些责任意识欠缺的公务人员以凸显行政“形式与过程”来回避令人不满的行政结果

扎扎实实搞形式、忙忙碌碌走过场式的“虚假勤政”，将行政形式、行政过程当成了行政管理与公共服务的目标，以形式“完美”代替了为人民服务的公共责任，产生了严重的目标错置问题。而要根除“虚假勤政”，就需要对症下药，找到其产生的根源。

从表象上来看，它似乎是国家对“懒政”“怠政”类行政不作为进行严厉打击的后果，但实际上其产生源于行政组织运行内在规律。

正如习近平总书记所洞察的，这种变体的形式主义，“实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题”。就行政科学性而言，“政绩观错位”“责任心缺失”无疑是指政府机构、行政人员不以结果为导向，仅专注于形式与过程的避责式行政管理行为。

【如何解决这种“形式主义”】

每一级政府、每一个公务员，都应该与“虚假勤政”这种形式主义作斗争

搞形式主义，势必造成人力、物力、财力和时间的浪费，助长弄虚作假、投机取巧的心理和好大喜功的浮夸作风，严重损害党和政府的威信。作为人民的公仆，每一级政府、每一个公务员，都应该与“虚假勤政”这种形式主义作斗争，找到矫治这种弊病的方法。

首先，强化公务员责任意识，通过鼓劲与约束相结合的制度将责任意识刚性化。“虚假勤政”产生的个体根源在于公务人员责任意识淡漠，不尽力去实现群众诉求，形成行政结果，而采用看似勤谨的“劳碌”方式来躲避责任。要根除这种弊病，就需要在招录公务员的过程中，遴选责任心强的人员，而一旦公务员已经进入政府系统，就需要通过制度来保证他们具有责任心、实现责任心。这就要建立鼓励干事与约束避责相结合的鼓劲与约束制度，在某种程度上，公务人员避责源于自我职业保护，这与我们缺少鼓励创新、鼓励干事的制度不无关系，未来需要以制度的形式减轻公务员承担责任的压力。在制度明确之后，依然推行“虚假勤政”的人员就可以通过制度对其进行约束和问责。

其次，推动行政程序规范化、法治化，尝试在特定地方或者特定职能领域颁行行政程序法。“虚假勤政”的产生在于过分强调了行政管理过程中的“形式与过程”环节，但此环节确实属于政府管理的最关键一环。“形式与过程”类似于企业管理中的生产环节，只有通过它才能将人、财、物结合起来，才能将群众诉求在某个部门或者某几个部门实现出来，从而产生行政结果，实现群众目标。但由于之前我国行政管理标准化程度较低，这个环节的工作缺乏规范性、法定性，以至于产生了一批“能人官吏”，他们根据自己喜好随意推行行政程序，破坏了依法行政的原则。为了矫正这种不足，各地开始大力推行“痕迹管理”，凸显行政管理中的“形式与过程”环节。这对教化“能人官员”等骄横分子起到了巨大的推进作用，但副作用就是滋生了“虚假勤政”问题。要解决这个问题，就需要推行政府管理的标准化模式，尝试对各部门进行职能梳理，编制出详尽的分工表及每个岗位所必须遵守的“完整流程”和“简易流程”细则，让公务员明晰自己每一天、每一步的工作内容。这种标准化管理实际上有助于推动我国行政程序法的建设，但在全国行政程序法尚未出台的情况下，我们可以尝试在个别地域（比如深圳、厦门）、个别职能领域（比如财政、教育）推动管理标准化，并将这些标准化成果上升为当地或者该职能领域的“行政程序法”。

最后，以结果导向的绩效管理取代形式导向的“痕迹管理”，推行“绩效巡视”。与上一个问题相关联，“虚假勤政”之所以能够存在，就在于我国行政程序规范性的缺失，而一旦在推行行政管理标准化之后，就不应再囿于行政管理的“形式与过程”环节，而应该将目标转向结果导向。矫治“虚假勤政”的根本方式就是推行结果导向的绩效管理，以绩效结果为目标，而非将时间、资源浪费在过程管理或“痕迹管理”之中。要使得结果导向的管理刚性化，还需要在监督机制上下功夫。未来可以参照“绩效审计”的做法，推行“绩效巡视”，对于那些没有产生良好结果，但看上去却“兢兢业业”“忙忙碌碌”“勤勤恳恳”的行政管理行为进行问责，追究它们不产生结果（绩效）的责任，这也就是世界范围内正在推广的“绩效问责”的普遍做法。

总之，在解决“虚假勤政”问题中，“个人—规范—绩效”是一个有机整体，具有一定的递进关系，只有公务员个人的责任意识有了保障，标准化、法制化的规范才能起作用，而规范的建立是结果导向的前提，因为所有违反规范的结果，哪怕具有一定的社会价值，也有着违法乱纪的“原罪”，不属于人民期望的结果。

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