关于我市新时代乡村集成改革试点实施情况的调研报告

根据市人大常委会年度监督工作计划安排，在何鸿成副主任的带领下，自8月份以来，农经工委围绕以农村宅基地制度改革试点工作为重点，对我市新时代乡村集成改革试点工作实施情况进行专题调研，通过调查座谈，走访有关乡镇、村社和相关部门，并组织到义乌、江山等省级优秀改革试点地区考察学习等方式，认真听取和了解了试点工作推进情况。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

自改革试点工作开展以来，市委市政府高度重视，精心组织部署，确保试点工作扎实推进、取得实效。

（一）组织工作有序。今年初，市委市政府积极向上争取政策支持，把农村宅基地制度改革试点工作列为深化我市农村集成改革的重点项目，进一步统一思想，形成共识，坚持顶层设计，成立由市委书记、市长任双组长的工作领导小组。组建农村宅基地制度改革工作专班，明确目标责任，确保自上而下统筹联动。及时印发了《关于开展农村宅基地制度改革试点实施方案》。在广泛开展调研、深入摸排的基础上，明确了5个试点先行镇街（暨南街道、浬浦镇、牌头镇、五泄镇、陈宅镇）和13个试点村，重点突出、方法科学，稳慎推进。

（二）改革思路清晰。明确了深化“枫桥经验”、助推乡村振兴、促进共同富裕3条改革主线，面上以“降信访、拓空间、促发展”为目标，点上以腾空间、优环境、增价值为目标，积极探索实践“权票”、等量移位、等量置换、置换安置等创新政策。试点工作的改革思路清晰，进一步夯实了宅基地保障功能，着力增加村级集体经济和农民财产性收入，促进各类资源要素向农村合理流动，推进乡村振兴，符合我市实际，政策针对性、操作性强，为改革试点工作提供诸暨经验。

（三）工作成效初显。试点工作启动以来，按照实施方案要求，已全面完成先行试点村的宅基地基础信息调查，建立动态资源数据库。并在前期充分调研的基础上，已完成制定《关于推进农村宅基地制度改革试点先行乡镇工作的指导意见（征求意见稿）》，正在制定6个方面的补充意见或试点政策。在坚守底线的基础上，因地制宜，兼顾政策的灵活性和包容度，如在“空心村”整治、历史遗留问题处置等方面，坚持问题和需求导向，不搞一刀切，稳步推进各项改革，相关工作多次得到上级领导的充分肯定。

二、存在问题

（一）基层参与热情不高。调研中发现，由于前期对农村宅基地改革政策宣传不够深入和农民受根深蒂固的传统观念束缚等因素，加上我市不同区域土地价值及利用的经济利益差异，村级干部特别是部分群众对改革试点政策、措施理解程度不一，存在着参与热情不高、解决处理困难方法不多，动力不足的现象。

（二）客观制约因素较多。试点先行村历史形成普遍存在的宅基地一户多宅、少批多占、房地不一致，私下出租、买卖的行为普遍没有登记备案，相对较为隐蔽等多元化问题，还如，许多地方还存在串拼老旧屋拆除难、原已处置的违章未确权、一些涉及到文物保护的危旧房处置难，加大了整治难度。这些问题一旦处置不当，会成为影响基层治理的不良因素。

（三）所有权管理不到位。受农民对土地集体所有制理解不充分、“老屋” “旧宅” 等传统观念以及村级集体组织管理作用发挥不够等多种因素的影响，当前，农村集体土地所有权主体体现不充分，从而造成集体利益与农户利益的冲突，行使权利时形成了诸多矛盾，较为突出的现象就是“一户多宅”、危旧房改造困难、集体土地有效利用难，部分村在宅基地调整、收回、出租、流转中缺位失位现象较为严重。只有将所有权与使用权权能结合联动起来处理对待，才能突破当前的困局。

（四）改革边界难以突破。宅基地制度改革是农村发展的需求，是改革创新的需求，但是在具体实施过程中还需在政策制度上不断完善和突破，但当前还缺乏可突破的支撑和依据。如我市的改革试点工作中涉及等量移位、等量置换，历史遗留问题的处置、宅基地和农房流转的范围需要突破现行法律规定的本村集体范围，扩大到本乡镇甚至是本市域范围、触及生态红线内村庄的相关改革工作等领域，这些都需要有关法律、政策制度的支撑和支持。

三、几点建议

（一）强化舆论宣传，着力形成共识。市政府及相关部门要进一步提高政治站位，正确把握改革方向，为改革提供各种保障，要强化舆论宣传导向，使广大人民群众了解改革、参与改革。要尽快构建以政府为主导、镇乡（街道）为主体、部门协调、公众参与、上下联动的工作格局，全力推进改革试点各项工作的顺利进行。

（二）坚持市场导向，着力推进创新。要积极探索落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。要对我市镇乡建设规划区基准地价进行综合评估，编制城乡土地级别与基准地价更新报告，为宅基地有偿使用提供依据。鼓励宅基地有偿退出及闲置再利用，在自愿有偿退出后，就地入市、异地调整，赋予入市土地使用、收益、流转及抵押、担保等权能，从而增加农民财产性收入。

（三）注重因地制宜，着力解决问题。按照“市级指导、镇级主导、村级实施”原则，实行“一镇一策、一村一案”， 分类指导。要统筹推进历史遗留问题处置和确权登记颁证，尊重历史，要重构以农民为主体的包含自由流转、有效置换、自主经营、多维发展权能的宅基地使用权。在以农民为主体的前提下，通过行政引导、科学规划、社会资本引入等方式，丰富宅基地使用权权能内容，将宅基地的发展方向放还农民。

（四）加强规划引领，着力推动发展。要根据土地利用总体规划，“多规合一”编制符合村庄特色的整合方案，合理安排居住、产业、生态、经济社会发展空间，调整优化村庄用地布局、努力盘活农村集体建设用地和闲置农房、助推农村新产业新业态和一二三产融合发展，不断发展壮大村级集体经济，促进美丽乡村建设。

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