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实施城市更新行动如何从“摊大饼”到“蒸小笼”？

公选王童教授

【公选王遴选网导语】实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划《纲要》明确的重大工程项目。今年以来，各地积极推动实施城市更新行动，但有些地方出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向，随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树，变相抬高房价，增加生活成本，产生了新的城市问题。近期，中央督查组在各地也发现了不少问题。为积极稳妥实施城市更新行动，防止大拆大建问题，今年8月，住房和城乡建设部曾发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。这份通知蕴含哪些考点，应该怎么去把握？城市更新行动如何从运动式、跟风式的“摊大饼”到精细化、精准化的“蒸小笼”？本期童教授为你解读。

一、城市更新的底线：“三个严格控制”“一个确保”

《通知》要求：坚持划定底线，防止城市更新变形走样

（一）严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。倡导利用存量资源，鼓励对既有建筑保留修缮加固，改善设施设备，提高安全性、适用性和节能水平。对拟拆除的建筑，应按照相关规定，加强评估论证，公开征求意见，严格履行报批程序。

解读：【存在的问题】大规模、成片集中拆除现状建筑。【核心措施】提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。

（二）严格控制大规模增建。除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。鼓励探索区域建设规模统筹，加强过密地区功能疏解，积极拓展公共空间、公园绿地，提高城市宜居度。

解读：【存在的问题】大规模新增老城区建设规模，突破原有密度强度，增加资源环境承载压力。【核心措施】原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。

（三）严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。践行美好环境与幸福生活共同缔造理念，同步推动城市更新与社区治理，鼓励房屋所有者、使用人参与城市更新，共建共治共享美好家园。

解读：【存在的问题】大规模、强制性搬迁居民，改变社会结构，割断人、地和文化的关系。【核心措施】鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构。

（四）确保住房租赁市场供需平稳。不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难。注重稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好保障性租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。

解读：【存在的问题】短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，出现住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难。【核心措施】统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题。

二、城市更新的理念是应留尽留：“两保一延”

《通知》要求，坚持应留尽留，全力保留城市记忆。

（一）保留利用既有建筑。不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、长期闲置。对拟实施城市更新的区域，要及时开展调查评估，梳理评测既有建筑状况，明确应保留保护的建筑清单，未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域，不应实施城市更新。鼓励在不变更土地使用性质和权属、不降低消防等安全水平的条件下，加强厂房、商场、办公楼等既有建筑改造、修缮和利用。

解读：【存在的问题】随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，脱管失修、修而不用、长期闲置。【核心措施】及时开展调查评估，明确应保留保护的建筑清单。

（二）保持老城格局尺度。不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，不修大马路、建大广场。鼓励采用“绣花”功夫，对旧厂区、旧商业区、旧居住区等进行修补、织补式更新，严格控制建筑高度，最大限度保留老城区具有特色的格局和肌理。

解读：【存在的问题】破坏老城区传统格局和街巷肌理，随意拉直拓宽道路，修大马路、建大广场。【核心措施】最大限度保留老城区具有特色的格局和肌理。

（三）延续城市特色风貌。不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。坚持低影响的更新建设模式，保持老城区自然山水环境，保护古树、古桥、古井等历史遗存。鼓励采用当地建筑材料和形式，建设体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑。加强城市生态修复，留白增绿，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

解读：【存在的问题】破坏地形地貌，伐移老树和有乡土特点的现有树木，挖山填湖，随意改变或侵占河湖水系，随意改建具有历史价值的公园，随意改老地名，“贪大、媚洋、求怪”，建筑抄袭、模仿、山寨行为突出。【核心措施】保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

三、行动方式要量力而行、稳妥推进：“四个强化”

《通知》要求，要坚持量力而行，稳妥推进改造提升。

（一）强化统筹谋划。不脱离地方实际，不头痛医头、脚痛医脚，杜绝运动式、盲目实施城市更新。加强工作统筹，坚持城市体检评估先行，因地制宜、分类施策，合理确定城市更新重点、划定城市更新单元。与相关规划充分衔接，科学编制城市更新规划和计划，建立项目库，明确实施时序，量力而行、久久为功。探索适用于城市更新的规划、土地、财政、金融等政策，完善审批流程和标准规范，拓宽融资渠道，有效防范地方政府债务风险，坚决遏制新增隐性债务。严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新。

解读：【存在的问题】脱离地方实际，头痛医头、脚痛医脚，运动式、盲目实施城市更新。【核心措施】加强工作统筹，因地制宜、分类施策。

（二）强化可持续更新模式探索。不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。支持项目策划、规划设计、建设运营一体化推进，鼓励功能混合和用途兼容，推行混合用地类型，采用疏解、腾挪、置换、租赁等方式，发展新业态、新场景、新功能。

解读：【存在的问题】沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。【核心措施】鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变。

（三）强化补足功能短板。不搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程、形象工程和面子工程。以补短板、惠民生为更新重点，聚焦居民急难愁盼的问题诉求，鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施、市政基础设施、防灾安全设施、防洪排涝设施、公共绿地、公共活动场地等，完善城市功能。鼓励建设完整居住社区，完善社区配套设施，拓展共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务，营造无障碍环境，建设全龄友好型社区。

解读：【存在的问题】搞穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫。搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程、形象工程和面子工程。【核心措施】以补短板、惠民生为更新重点，聚焦居民急难愁盼的问题诉求。

（四）强化城市安全韧性的提高。不“重地上轻地下”，不过度景观化、亮化，不增加城市安全风险。开展城市市政基础设施摸底调查，排查整治安全隐患，推动地面设施和地下市政基础设施更新改造统一谋划、协同建设。在城市绿化和环境营造中，鼓励近自然、本地化、易维护、可持续的生态建设方式，优化竖向空间，加强蓝绿灰一体化海绵城市建设。

解读：【存在的问题】“重地上轻地下”，过度景观化、亮化，增加城市安全风险。【核心措施】坚守城市安全风险底线，建设海绵城市。

四、城市有机更新的杭州理念：“九大理念”

杭州“城市有机更新”的最大创新，就在于把城市作为一个“有机体”和“生命体”引入了“城市更新”，强调推进“城市有机更新”的实质就是走新型城市化道路；就在于把生物学中的“生命”概念引入城市建设，把城市作为一个生命体来对待，突出“有机”二字。杭州在“城市有机更新”实践中不断丰富完善的“九大理念”，就集中体现了这种创新和发展。

一是以民为本。把以民为本作为推进“城市有机更新”的根本出发点和落脚点，落实“四问四权”，即问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民，充分体现“城市建设为人民、城市建设靠人民、城市建设成果由人民共享、城市建设成效让人民检验”。

二是保护第一。倡导保护历史文化遗产是最大政绩、保护历史文化遗产就是保护生产力、“保护第一、应保尽保”的理念，把各种历史文化遗存无一例外地保护下来，当好“薪火传人”。

三是生态优先。以保护为目的，以利用为手段，通过适度利用实现真正的保护，努力在生态、社会、经济效益三者之间找到一个最佳平衡点和最大公约数，实现效益最大化、最优化。

四是文化为要。在规划上注重文化导向，更要在建设中体现文化品位；不仅要注重整体文化氛围，更要注重历史的碎片、文明的碎片；不仅要注重保护历史文化，更要注重发展先进文化。

五是系统综合。把“城市有机更新”作为一项庞大的系统工程来抓，总体规划、分步实施，由点到面、由线到片，系统综合、有序推进。

六是品质至上。对“城市有机更新”工程，无论大小，要坚持高起点规划、高强度投入、高标准建设、高效能管理“四高”方针，强调“细节为王”“细节决定成败”。

七是集约节约。在“城市有机更新”重大工程建设中，要重视集约节约利用土地资源和建设资金，强调集约用地、节约用地，在集约节约与打造精品之间找到一个最佳平衡点。

八是可持续发展。在推进“城市有机更新”中，要坚持可持续发展理念，强调既满足现代人的需求，又不损害满足后代需求的能力。

九是破解“四大难题”。推进城市有机更新，在坚持“XOD”模式的基础上，广泛应用“XOD+PPP+EPC”模式，对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用，形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系，通过城市基础设施的投入带动土地的增值，通过土地的增值反哺城市的发展，才能有效破解新型城镇化“钱从哪里来和去、地从哪里来和去、人从哪里来和去、手续怎么办”等四大难题。

五、城市有机更新的“杭州经验”

迈入新世纪以来，围绕应对城市化带来的诸多挑战，杭州先后实施了 20 多项重大工程，由点到面、由线到片，大力推进城市形态、街道建筑、自然人文景观、城市道路、城市河道、城市产业、城市管理的有机更新，初步形成了推进“城市有机更新”、走科学城市化道路的“杭州经验”。

1.城市形态的有机更新

杭州依据新一轮城市总体规划，大力实施“城市东扩、旅游西进，沿江开发、跨江发展”战略，打造“三副六组团”，推动杭州城市从“倚湖而兴”向沿江跨江发展、从“摊大饼”向“蒸小笼”、从“一主无副”向“一主三副六组团”、从“三面云山一面城”向“一江春水穿城过”、从以西湖为中心的“西湖时代”向以钱塘江为轴线的“钱塘江时代”转变，构筑“东动西静南新北秀中兴”的网络化、组团式、生态型空间布局。

2.街道建筑的有机更新

近年来，杭州坚持“保护第一、应保尽保”原则，制订保护规划，完善政策措施，加大资金投入，注重合理利用，大力推进街道建筑的有机更新，保护古城风貌，传承历史文脉，造福人民群众。其中，中山路综合保护与有机更新工程最具典型。这项工程坚持最小干预、打好“南宋牌”、品质至上、缓解交通“两难”、打造艺术精品长廊、整合资源搞好结合，恢复中山南路双面街，并实施美食夜市一条街，打造满足“吃、住、行、游、购、娱”旅游六要素的南宋御街国际旅游综合体和“宜居、宜文、宜商、宜游”的“中国生活品质第一街”，让老年人在这里追忆历史、青年人在这里体验时尚、外国人在这里感受中国、中国人在这里品味世界。向全市人民和中外游客交上一份满意的答卷。

3.自然人文景观的有机更新

对于杭州这样的风景旅游城市来说，推进自然和人文景观的有机更新，意义特别重大。2002 年以来，杭州市委、市政府先后实施了西湖综合保护、西溪湿地综合保护、“一湖三园”建设等重大工程，走出了一条自然人文景观有机更新的新路子。2012年9月，国家文物局正式批复了《全国重点文物保护单位临安城遗址保护总体规划》，以遗址本体及周边环境的保护与展示为主，融合教育、科研、游览、休闲等功能，历史积淀深厚、人文景观丰富、自然景观优美的南宋皇城大遗址公园，正展示着中国最美丽的山水花园式皇城的遗韵，成为杭州历史文化名城的“窗口”、中国大遗址保护的典范，并努力成为世界文化遗产。

4.城市道路的有机更新

城市道路有机更新是杭州推进“城市有机更新”的重点之一。迈入新世纪以来，杭州坚持城市快速路、主次干道、支小路、背街小巷“四位一体”，先后实施了一系列道路建设及整治工程，加快城市路网建设。在实施这些重大工程过程中，杭州按照打造“畅通工程”“民心工程”“生态工程”“文脉工程”“竞争力工程”五位一体要求，坚持以“道路有机更新”带整治、带保护、带改造、带建设、带开发、带管理“六带”方针，即以“道路有机更新带动道路沿线环境综合整治、自然和人文生态保护、“城中村”改造、新农村建设、土地开发利用、“四化”长效管理，推动城市有机更新，彰显城市魅力，体现“城市美学”，取得了明显成效。

5.城市河道的有机更新

杭州有江、有河、有湖、有溪（西溪等湿地），又临海，是一座名副其实的“五水共导”山水城市。围绕彰显“五水共导”的城市特色，近年来杭州先后实施了京杭大运河（杭州段）综合整治与保护开发、市区河道综合整治与保护开发两大工程，走出了一条以“河道有机更新”带整治、带保护、带改造、带建设、带开发、带管理，推进城市有机更新的新路子。

6.城市产业的有机更新

迈入新世纪以来，杭州先后狠抓了“四次产业革命（产业升级）。“第一次产业革命（产业升级）”是以“天堂硅谷”建设为重点，大力发展以信息产业与互联网经济为特色的高新技术产业，从而打造了“高新技术产业基地”和“电子商务中心”。“第二次产业革命（产业升级）”是以旅游业转型升级和市区工业企业“退二进三”为龙头，大力发展现代服务业，从而实现了杭州经济从“二三一”到“三二一”的历史性跨越，打造了“国际重要旅游休闲中心”和“区域性金融服务中心”。“第三次产业革命（产业升级）”是以建设全国文化创意产业中心为目标，大力发展文化创意产业，从而使文化创意产业成为杭州经济总量最大的支柱产业，打造了“全国文化创意中心”。如今，杭州积极谋划以数字城市经济为载体的数字城市建设，启动“第四次产业革命（产业升级）”，打造中国数字城市建设的杭州模式（包括商业模式），真正培育一个万亿级的数字城市经济来支撑杭州经济新一轮的发展，以最终实现杭州“三年稳住阵脚，五年重新进位”的目标。

7.城市管理的有机更新

围绕实现城市管理现代化，大力推进管理目标、体制机制、管理设施、管理内涵、管理手段的更新，努力实现“民本、从严、依法、标化、长效、精细、品质”管理。管理目标更新方面，从打造“没有垃圾、没有痰渍、没有牛皮癣”的“清洁杭州”拓展到打造“清洁、清静、亲水、绿色、无视觉污染”的“国内最清洁城市”。

六、知识链接：实施城市更新行动有哪些重要意义

城市建设既是贯彻落实新发展理念的重要载体，也是构建新发展格局的重要支点。实施城市更新行动，推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设方式，对于全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展，具有重要而深远的意义。

（一）实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。改革开放以来，我国城镇化进程波澜壮阔，创造了世界城市发展史上的伟大奇迹。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。我们不仅要解决城镇化过程中的问题，还要更加注重解决城市发展本身的问题，走出一条内涵集约式高质量发展的新路。

（二）实施城市更新行动，是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径。城市是扩内需补短板、增投资促消费、建设强大国内市场的重要战场。城市建设是现代化建设的重要引擎，是构建新发展格局的重要支点。我国城镇生产总值、固定资产投资占全国比重均接近90%，消费品零售总额占全国比重超过85%。实施城市更新行动，谋划推进一系列城市建设领域民生工程和发展工程，有利于充分释放我国发展的巨大潜力，形成新的经济增长点，培育发展新动能，畅通国内大循环。

（三）实施城市更新行动，是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径。城市建设是贯彻落实新发展理念、推动高质量发展的重要载体。随着我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继。实施城市更新行动，推动城市开发建设从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上促进经济发展方式转变。

（四）实施城市更新行动，是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。在经济高速发展和城镇化快速推进过程中，一些城市发展注重追求速度和规模，城市规划建设管理“碎片化”问题突出，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，人居环境质量不高，一些大城市“城市病”问题突出。通过实施城市更新行动，及时回应群众关切，补齐基础设施和公共服务设施短板，推动城市结构调整优化，提升城市品质，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

七、遴选真题及预测题

1.【2020年11月28日中央机关遴选公务员笔试题（B卷）真题】（1）请分析M市在古城改造工作中存在的主要问题。（2）M市政府责成古城保护开发指挥部尽快提出问题解决方案。请草拟该方案的下一步工作重点，供指挥部领导参考。

2.【2021年10月16日唐山市直遴选笔试真题】根据给定材料，结合唐山实际，就如何治理小区乱象，提出对策。

3.【2021年7月10日重庆渝中事业单位考试真题】请谈谈如何处理好渝中区城市改造与历史文化保护之间的关系。

4.【2021年9月25日河北邢台市直遴选笔试真题】简要概括老旧小区改造中存在的问题?要求归纳要点。

5.【2021年5月22日河南省考面试真题】老旧小区改造怎么推进？

6.【2020年8月23日山西省直机关遴选B卷真题】假如你是A省有关部门的工作人员，请就如何促进农业转移人口市民化起草一份工作建议，供领导参阅。

7.给定材料，请指出各地在推进城市更新中存在的问题，并分析原因，提出有效对策。（可以参考前面知识点作答）

8.给定两地城市更新正反两方面的案例材料，请你对两地城市更新作出评价。

9.中央督察组近期在你市督察中发现，你市城市更新中存在攀大求洋、大拆大迁的“运动式”“跟风式”更新，省政府将中央督察组反馈的问题转交你市，如果你是负责城市更新的市住建部门，请提出办理思路。

10.给定材料，请写一份关于城市更新工作的调查（调研）报告。

11.给定某地城市更新工作中的有效做法，请归结该地城市更新经验，或写一份经验交流材料。

12.A市政府将赴B市考察调研城市更新工作，你是A市政府工作人员，请问你如何与B市沟通，要注意哪些的问题。请写一份考察调研方案或起草向B市发的一份公函。

13.请你谈谈对城市全周期管理的认识。

14.在城市更新中，有些地方上演城市更名风，你怎么看？

15.某地将开展城市更新行动专项检查，请你草拟一份检查工作方案。

16.某市将召开城市更新行动动员大会，请你为市领导起草一份讲话稿。

17.城市更新要“最大限度保留老城区具有特色的格局和肌理”，请你根据对此句话的理解，写一篇议论文。

18.请你就城市有机更新写一篇对策性论文。

【公选王高分框架】

1.更加突出规划引领，科学谋划城市“成长坐标”；

2.更加突出更新改造，着力构建城市“强筋健骨”；

3.更加突出品质特色，全面彰显城市“颜值内涵”；

4.更加突出文脉传承，不断增强城市“历史记忆”；

5.更加突出治理服务，加快促进城市“活血化瘀”；

6.更加突出改革创新，不断延长城市“生命周期”。

八、公选王加分金句

1.城，所以盛民也。

2.望得见山、看得见水、记得住乡愁。

3.要构建和谐优美生态环境，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共生的美丽家园。

4.一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。

5.通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。

6.践行美好环境与幸福生活共同缔造理念。

7.要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念。

8.城市是人民的，城市建设要贯彻以人民为中心的发展思想，让人民群众生活更幸福。

9.要以人为本，推进以人为核心的城镇化。

10.要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。

11.推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。

12.生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

13.城市历史文化遗存是前人智慧的积淀，是城市内涵、品质、特色的重要标志。

14.要妥善处理好保护和发展的关系，注重延续城市历史文脉，像对待“老人”一样尊重和善待城市中的老建筑，保留城市历史文化记忆，让人们记得住历史、记得住乡愁。

15.把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

16.打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。

17.城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。

18.规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。

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