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北京“街乡吹哨、部门报到”带给我们哪些基层治理经验？

童教授

2018年12月12日

推动社会治理重心向基层下移、把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，是党的十九大提出的重要任务。如何破解基层治理的难题？北京市创新“街乡吹哨，部门报到”机制，坚持党建引领，着力形成到基层一线解决问题的导向，打通了抓落实的“最后一公里”。这一基层治理经验到底有哪些借鉴意义呢？

11月14日，习近平总书记主持的中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了15份文件，其中之一是《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》。这说明，“街乡吹哨、部门报到”经验正式进入了中央顶层设计的视野，对当前正在推进的基层治理现代化建设具有借鉴意义。

随后，中央各大媒体对“街乡吹哨、部门报到”的经验进行了深入采访报到，让大家对这一基层治理模式创新的经验有了更全面的了解。

如何读懂“街乡吹哨、部门报到”的成功经验，提高分析问题、解决问题的能力，是本期关注的重要考点。

一、“街乡吹哨、部门报到”机制形成是问题倒逼，我们要弄清楚当前基层治理的难点和痛点在哪里？

1.何为“街乡吹哨、部门报到”？

“乡镇吹哨、部门报到”最初是北京市平谷区坚持“底线思维、问题导向”，以盗挖盗采、“四抢”（“抢栽、抢种、抢养、抢建”，恶意套取拆迁补偿款的行为）、环境污染、大货车治理等突出问题整治为重点，着力解决执法过程中“乡镇和部门责任权力匹配不合理、协同机制不完善”等问题，形成的联合执法链、管理链、服务链、发展链等系统工作机制。

2017年1月，平谷区探索将执法主导权下放到乡镇，乡镇发现问题发出召集信号，相关部门要迅速到场，开展执法，“事不完，人不撤”，这被形象称为“乡镇吹哨、部门报到”。

2018年，在北京市委书记蔡奇的主导下，将这一机制作为“1号改革课题”在全市推广，并将之完善为“街乡吹哨、部门报到”，并下发实施方案，于是“哨声”在北京各地响起。

北京市委书记蔡奇表示，“街乡吹哨、部门报到”的核心是坚持党建引领，着力形成到基层一线解决问题的导向，走好新时期的群众路线。其目的就是解决基层治理难题，打通抓落实的“最后一公里”，建立服务群众的响应机制。

2.“街乡吹哨、部门报到”直击当前基层治理的难点、痛点。

从北京乡镇、街道“街乡吹哨、部门报到”机制的背后，你能了解基层治理的难点、痛点到底在哪里？公选王童教授把它概括总结为“八个无”。

一是无人。“上边千条线，下面一根针”，乡镇和街道办作为层级最低的一级政府，要承担的工作有经济发展、社会稳定、安全生产、信访综治、生态保护、卫生健康、市政建设、项目拆迁、养老低保、社会就业等几十种职能，可以说是“上管天文地理、下管鸡毛蒜皮”，“十八般武艺要样样精通”。现在讲层层传导压力，但压力到街道、乡镇一级后，就再无释放分解之地，只有硬扛着，上面部署的任务多、时间紧、要求高，往往还面临被问责的危险。但是相对于工作职能、任务和职数比，基层政府普遍存在“事多人少”的局面，很多干部是身兼数职，面临庞杂的基层社会治理任务，干部没有“分身术”，感到“兵力不足”“身心疲惫”。

二是无权。街道与乡镇的责任与权力严重不匹配，是基层治理难的核心障碍。面临基层许多矛盾问题，乡镇街道没有执法权，大多执法权力和机构在区一级，这样就出现“看得见的管不了，想管不敢管”的局面。比如平谷盗挖盗采、环境污染等多发生在基层，一般乡镇最早发现，但乡镇必须依法行政，“法无授权不可为”，你没有手段去执法，看到的问题只有干着急。与上级执法部门信息沟通的衰减效应明显，在时间、空间上“腰来腿不来”，“属地责任”就成为基层治理的“阿喀琉斯之踵”。

三是无为。相对于有执法权的区级部门而言，有“鞭长莫及”的尴尬，对于基层许多问题难以及时发现，及时解决，信息滞后，周转过程复杂，行政效率低下，最终往往出现“竹篮子打水—— 一场空”，等执法人员赶到现场，但“獐子已经过了九条岭”，取证难、执法难，失去了最佳执法时机。

四是无力。基层党组织软弱无力，联合执法的机制不完善，合力没有形成。不少基层问题处置难，背后是条块分割的管理机制“水土不服”。基层干部表示，一些看似简单的事情，却因“九龙治水”长期难以根治。“七个大盖帽管不住一草帽”，行政管理碎片化与违法行为链条化并存。“各唱各的调，各吹各的号”，许多时候是雷声大、雨点小，没有形成震慑。

五是无法。乡镇、街道和执法部门有些干部担当意识和能力不足，或“有想法、没办法”。在新时代新形势新要求下，面对基层治理的难题，明显存在“本领恐慌”，“老办法不管用、新办法不会用”，创新意识、法律意识不强，“底线思维”“系统思维”缺乏，不执法人员面对问题存在畏难心理，不知为、不敢为、不会为、不全为，执法人防技防能力弱，面对违法行为步步后退，履职尽责难度大。

六是无威。乡镇、街道直接面对群众，代表党和政府的形象，但现在群众有个普遍的认为，“党中央政策都好，都是基层干部没执行好”。为何会出现这种情况呢，我认为一方面是群众的期望值与上级政策的确有差距，但群众诉求无法满足时，总认为是基层“贪污了政策”；另一方面也可能基层干部和执法人员在治理中作风粗暴，行为不端，伤了群众感情，导致基层党和政府在群众中的威信大打折扣。所以许多群众“信访不信法”。

七是无序。基层治理的制度不健全、不完善，面临基层许多难题，基层干部往往是“腰里别把短锄头——水来便开沟”，临时起议，盲目决策，有的甚至瞎指挥的情况也有，基层治理没有章法，杂乱无序，“脚踩西瓜皮——滑到哪里算哪里”，与新时代治理体系和治理能力现代化要求相去甚远。比如基层治理的应急处理制度、民主决策制度、信息公开制度等都不健全，这也是基层治理难很重要的一个方面。

八是无钱。基层事权与财权不统一，街道、乡镇有干不完的事，但往往是显得钱力不足，捉襟见肘。加之基层治理工作许多是不可预见的工作，或者都是一些难啃的硬骨头，面对发展的压力，往往在基层治理上投入不足。或者说由于财政预算支出制度的限制，许多临时性治理任务是年初预算根本没有想到的项目，在需要用钱时，也存在一些支出制度障碍。

所以，有人也总结乡镇、街道是“三少三多”：即，即权力特别少，事务特别多；权益特别少，职责特别多；资金特别少，服务特别多。”这是基层治理难的真实写照。

二、读懂“街乡吹哨、部门报到”，就必须学懂悟通北京市在基层治理经验的核心和亮点是什么？

“街乡吹哨、部门报到”的经验很多，媒体也有各种解读，但为了便于大家记忆掌握，公选王童教授归纳了七个方面，当然大家也可以再去提炼总结 。