[公选王遴选网导语]宪法法律明确规定县级人大及其常委会有三项权力，即重大事项决定权、监督权和人事任免权。其中监督权是运用最普遍、最经常、最主要的一项重要职权，也是行使其他权力的保障。如何依法行使监督权，积极做好监督工作，对于县级人大及其常委会来说，是一项永恒而重要的课题。今天，公选王就和您谈谈县级人大及常委会在监督工作中存在的问题、原因及解决对策。

一、县级人大行使监督权中存在的主要问题

多年来，县级人大及其常委会在监督实践中，做了大量的工作，取得了很大成绩，积累了许多经验。但是，监督实践中也还存在着一些不容忽视的问题。具体表现在以下三个方面：

1、从监督理念看，思想认识还没有真正到位，包括人大本身、“一府两院”及普通群众。

首先，从事人大工作的人员自身认识不够到位，有的人认为人大有职无权，干什么事情也是走形式走过场，因此也就不愿积极主动地去监督；有的人患得患失，瞻前顾后，怕搞僵个人关系，怕给“一府两院”找麻烦；有的人自卑感十足，认为到人大工作，已经“人到码头车到站”，能过得去就算了，“多栽花、少栽刺”等等。这些思想顾虑的存在，造成了人大工作者不敢大胆地依法履行监督职权，严重制约着监督工作的有效开展。

其次，有的被监督者没有真正认识到人大的监督是宪法法律赋予的权力，是人大及其常委会的主要工作，没有认识到接受人大监督是行政、司法机关对权力机关负责的表现，监督制约是对“一府两院”工作的支持帮助，而不是“过不去”，因而，消极应付多，主动汇报、自觉接受监督的少，这就为人大实施有效监督人为地设置了障碍。

再次，群众对人大监督缺乏系统的了解和认识，对人大监督程序及怎样监督不了解，感觉不到人大监督的实际效果，造成了社会对监督工作的不理解，群众对人大监督工作的冷落。诸如此类现象，导致了监督工作举步维艰，难以收到理想的效果。

2、从监督方式看，柔性监督多，刚性监督少。人大监督方式包括听取审议“一府两院”专项工作报告、监督国民经济和社会发展计划、预算执行、批评和意见、询问和质询、特定问题调查、撤职等。从实际情况来看，县级人大运用较多的是前几种程序性的、常规审议性的、较温和的监督方式，而后面几种直接处置性的、较严厉方式极少运用或根本不用，缺乏刚性和力度。由于长期不能大胆使用法定的有效的处置性的监督方式，一定程度上失去了地方国家权力机关惩戒强制的作用，导致县级无为无位无威。

3、从监督范围看，对事监督多，对人监督少。人大监督的范围包括法律监督、工作监督、人事监督，内容涉及人和事。在具体监督工作中，就事论事，说说而已，好办；一旦涉及具体的人，就不好办，县级人大不善于或不敢抓住人事监督这个监督的牛鼻子。对自己任命的不适合、不胜任或严重违纪、违法的国家机关工作人员，如果没有党委和纪检监察部门的定论和处理决定，常委会是很难独立提出撤职、罢免案。对那些“垂直管理部门”更是不好监督！

4、从监督对象看，对下监督多，对本级监督少。县级人大监督的对象包括本级“一府两院”，本级人大选举和人大常委会任命的人员，乡镇（办事处）人大。在实际操作中，对乡镇（办事处）人大监督比较到位些；对本级政府部门及其任命人员监督相对经常些，而对人大选举的正副县长、院长、检察长监督则放松得多，对“三长”中县长的监督更少一些，因县长又是党委领导，县掌握着人大领导的“帽子”。

5、从监督效果看，程序性监督多，实质性监督少。县级人大开展的监督工作多是按部就班进行，一听二看三提意见，而对意见落实与否普遍重视不够，真正注重解决问题，监督最终有结果，取得实质性成果的不多。这样就使监督工作成了隔靴搔痒，提出问题蜻蜓点水，不敢不愿触及深层次的问题，导致监督苍白无力，造成搞形式走过场、人大是“橡皮图章”的印象。

6、从监督的主体看，人大及其常委会敢于监督少。由于传统的体制等因素，人大行使职权受制于党委、政府的还较多，况且许多重大事项最后也不是人大说了算，人大监督权威没有真正树立，造成监督多了是挑刺、影响大局的“误解”，马马虎虎，相安无事。监督主体整体素质不高，再加之对法律的熟悉、综合议事能力和知识掌握不够，年龄结构普遍老化，影响了职能作用发挥。还有些受感情和私利影响，监督者没能做到无私无畏。

二、县级人大监督工作存在问题的主要原因

造成监督不力问题的原因是多方面的，有体制方面的，有人大自身的，也有基础条件方面的。

1、政治体制上的交错不分。最主要的是政党对政权的领导方式问题，政党与政权不分。党对国家政权的领导是人大制度的一大特色和优势。党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。党领导人民管理、治理国家，最主要的是通过发挥人民代表大会制度的功效来实现的。目前最突出的问题是党政不分，党委沉溺于繁杂的政务，行使着国家机关的部分职能，行政、审判、检察和权力机关不能独立全面行使职权。改进党的执政方式，真正转移到用政治、思想、组织路线的领导来保证对国家政治生活的领导，许多应当由国家机关讨论决定、实施、监督的事项，自然由于强调加强党的领导或没有明确具体规定而放弃或懈怠，宁可失职也不愿影响关系，或有越权之嫌。党的领导方式与人大依法行使职权有机结合不够。另外，监督体制不完善，人大监督政府，但政府负责人同时是党委领导反过来又决定人大负责人的人选，掌握监督者的“官帽“，监督者自然有所顾忌。

2、民主法制意识淡薄。我国长期习惯于人治，在依法治国、 建设社会主义法治国家的进程中，民主法制建设的环境还不够好。长期人治，人们还不习惯于充分维护自己的合法权益，还没充分懂得如何用法律维护权益，息事宁人，多一事不如少一事，出了事更多习惯于托人找关系；法律体系还很不健全，许多应该规范的行为和关系还没有规范，有些规范的内容弹性大，有些程序不清，不便操作；法制建设时间短暂；人大机构不完善，人大监督“一府两院”往往还要依靠“一府两院”及其部门来进行；执法队伍素质偏低，以罚代法等还不同程度存在。这些直接影响了法制建设的环境，影响了人大监督工作开展。

3、经济基础薄弱。民主法制建设是与生产力水平相一致的，经济是民主法制建设的基础，生产力水平一定程度决定民主法制建设的内容。我国经济水平相对落后，地域差异大，发展不平衡，国内主要矛盾仍然是落后生产力与日益增长的物质文化需要的矛盾，群众的迫切愿望是发展生产，提高生活水平，民主与法治还远没有成为人民群众的迫切需要。人大监督的客观基础条件还比较薄弱。

4、监督主体缺乏制约。人大及其常委会的监督权行使的怎么样？对其缺乏监督约束、考核、追究的制度和法律。致使监督主体失职无法量化了解，无法追究，为监督者失职和不作为提供了可能。监督主体素质不高，荣誉感有余，而责任感不足。选民对其监督的意识淡薄，不愿监督，不知监督，无法监督。还有，人大系统内部缺乏完善的考核管理体制，由于人大工作性质特点局限，长期以来，机构内部没有量化评估、竞争淘汰机制，使人大工作者逐渐泯灭了成就感和事业心。

三、加强和改进县级人大监督工作的解决对策

首先，要依照宪法和法律规范人大监督工作

（一）规范人大监督工作，要熟练掌握地方人大的各种监督形式。根据宪法、监督法、地方组织法对地方人大及其常委会监督职权的规定，地方人大常委会履行监督职能的基本形式有：听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定等。

（二）规范人大监督工作，必须把握好五个基本原则：

一是依法办事原则。监督的主体、内容、程序，监督的各个环节，都要严格符合法律的规定，是否监督和如何监督都必须以法律为准绳。

二是坚持党的领导原则。人大是党领导下的国家权力机关，人大的监督工作应该围绕党的中心工作来开展，监督工作的重点和难点问题要及时向党委请示和汇报，主动征求意见，争取党委的重视和支持。

三是抓大事的原则。监督工作要从大局出发，抓住重点，不能事无巨细。坚持“重大原则问题，该管就管”。当前要加强对经济法律法规贯彻实施情况的监督，加强对全局的重大经济事项的监督，加强对人民群众普遍关心的“热点”“难点”问题的监督。

四是集体行权原则。监督法第四条明确规定，各级人大常委会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。人大代表个人有批评权、建议权，但行使监督职权必须是人大及其常委会。人大行使职权，不同于党委领导，也不同于行政首长负责制，它主要是在充分发扬民主的基础上，集体讨论、决定问题。

五是透明度的原则。监督法第六、七条规定，各级人大常委会会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。人大既然是代表人民在行使管理国家事务，人大的工作就应当置于人民群众的监督之下。

（三）规范人大监督工作，必须处理好四个关系：

一是“监督”与“支持”的关系。有人认为监督就是监督，支持就是支持，把监督和支持割裂开来。这种认识是片面的。人大与“一府两院”的职能不同，但目标是一致的，人大对“一府两院”既要监督，也要支持。既不能将监督与支持混淆起来，也不能将监督与支持对立起来。既要对做得对的给予有力支持，也要理直气壮地监督做得不对的，并督促其纠正。

二是“监督”同“参与”的关系。要行使好监督权，必须依照法定职责办事，不能代替行政权、司法权，不能“种了别人的田，荒了自己的地”。人大虽然不直接处理具体问题，但对于在监督中发现的问题，可以根据实际情况，依照宪法和法律的规定区别处理。一般问题，向有关机关交换意见，使他们引起重视，并督促改正；较大的问题，可以询问或要求有关部门书面答复；严重的问题，要求有关部门汇报情况，或委托有关委室调查，或依法进行质询；特别严重的问题，可以组织特定问题调查委员会进行调查。

三是“事前”监督与“事后”监督的关系。有人认为人大的监督应该是事后监督，事前监督就是越权；有人认为事前监督是决策性监督，人大的力量和水平难以胜任，出了错还影响人大权威。在这些问题上，要用联系的和发展的观点看待，实际工作中应该把事前监督和事后监督有机结合起来，需要事前监督的还是要认真搞好事前监督。对一些程序性违法可以提前介入，以避免造成更大后果。

四是会议监督和日常监督。人大及其常委会实行会议工作制，会议监督是人大行权的重要形式。日常监督是人大及其常委会在闭会期间的经常性监督，是会议监督的基础和补充。会议监督的结果需要日常监督落实，日常性监督的内容，需要会议监督来决定，会议监督和日常监督相辅相成。因此，要充分发挥主任会议、各工作委室作用，深入调查研究，密切代表同人民群众、“一府两院”的联系，把日常监督工作做好，这是进一步完善人大工作制度的途径所在。

其次，改进监督措施，增强监督实效。

（一）通过加强和改进执法检查监督，积极推动法律法规的贯彻实施。近年来，我国加快立法步代，制定了很多法律法规，但法律法规的实施状况不能令人满意。在一些地方和部门，有法不依、执法不严、违法不究的问题还相当严重；人治大于法治的现象还屡见不鲜，不符合我国法律建设的目标。为了保证宪法、法律法规在本行政区域的贯彻实施，县级人大应该加强和改进执法检查监督，努力提高执法监督实效。 要提高执法监督实效，应注意以下四点：一是要明确执法检查的主体和对象。二是要选准题目，突出重点。三是要多管齐下，强化力度。四是要狠抓落实，增强实效。

（二）通过加强和改进计划和预算监督，促进政府转变经济管理职能。计划和预算是政府管理社会经济事务，实行宏观调控的主要手段。人大及其常委会加强计划和预算的审查、批准监督工作，将为全面有效地监督政府工作打下良好的基础，促进政府将其经济管理职能从对经济活动微观干预过多、过深的状况转变到宏观调控、规范和维护公平竞争市场秩序、提供公共产品和服务、促进经济社会可持续发展、维护国家和经济安全上来；从大量使用行使手段转变到注重发挥市场调节基础作用的同时，综合运用计划手段、经济手段、法律手段和行政手段，对本县域经济运行进行宏观调控上来。

（三）通过加强和改进行政行为监督，促进政府依法行政。一是进一步完善受理申诉、控告、检举制度，加强对行政诉讼、行政复议工作的监督，督促政府及其工作人员依法行政，公正执法，依法保护公民、法人和其它组织的合法权益。二是要督促政府实行政务公开。充分发挥人大代表和常委会组成人员的作用，综合运用各种监督手段，把对人和对事的监督、工作监督和法律监督、人大监督和舆论监督与群众监督有机结合起来，督促强化廉政建设和行风建设，推行“阳光作业”，兑现服务承诺，营造公开、公平、公正的市场竞争环境。

第三，创新思路行使监督权。

思想是行动的先导，没有好的工作思路就不会有好的工作效果。创新人大工作是与时俱进，不断取得实效的活力和源泉。县级人大要行使好监督权，在思路上就得要探索创新。

一要创新人大工作思路。县级人大及其常委会在开展各项工作时，要紧紧围绕党的经济建设中心和党在各个历史时期的中心任务，以科学的思维方式，反复研究、慎重确定当年人大工作思路和工作重心。

二是创新人大工作方法。要紧紧围绕监督法规定的监督方式，以大的创新带来大的发展，大胆探索创新人大工作方式方法。主要是探索如何更有效地行使监督权、决定权、任免权，特别是在加强法律监督和工作监督方面，怎样才有更好的效果。要充分发挥人大代表和常委会组成人员的作用，不断改进审议、视察、执法检查和调查研究的方式。在监督工作中，坚持主动性，注重针对性，强调规范性，增强实效性等等。要在监督方法上有新的突破，以增强人大工作的力度和实效。

三是创新人大工作成效。人大工作要上台阶、显特色、出效果，必须把握新形势，探索新问题，研究新情况，提出有价值的建议和意见，为党委科学决策提供依据，促进“一府两院”工作，为经济社会发展做出积极贡献。在实践中推进理论创新、制度创新，进一步提高人大工作水平，努力开创新时期县级人大工作的新局面。

第四，着力加强常委会自身建设。

一是解决思想认识问题。县级人大及其常委会要行使好监督权，要做好监督工作，必须切实做到“三个转变”，克服“怕、软、松”，坚持“敢、硬、紧”，在思想认识上真正树立用人民赋予的权力用来为人民谋利益，促进政府和有关部门依法行政，严格执法，公正司法，切实维护好人民的根本利益。

做到“三个转变”，即：一是摆正位置，实现从被动监督向主动监督的转变；二是创新思路，实现从结果监督向过程监督的转变；三是广开言路，实现封闭式监督向开放式监督的转变。

实现“三个转变”，首先要正确处理与党委，“一府两院”之间的关系，自觉接受党委的领导，要按“监督不参与，帮忙不添乱”的原则同心合力，协调一致，帮助“一府两院”处理好改革、发展、稳定的大事，理直气壮地开展监督工作；其次要把监督工作重点放到程序监督上来，通过监督工作程序化和监督制度规范化来不断提高人大监督工作的力度和效果。三要努力提高审议质量，实现监督效果最佳化。

地方人大及其常委会要行使好监督权，首先要克服“怕”字，坚持“敢”字，要做到敢于监督，理直气壮的监督，做到尽心尽职。其次要克服“软”字，坚持“硬”字。在监督中要做到铁面无私，打破情面，是就是，非就非，错了的要敢于严厉批评，敢于纠正。只有这样，才有利于监督，监督才能收到真正实效。三是要克服“松”字，坚持“紧”字。就是对提出的批评、建议、意见所作出的决定、决议，要督促抓好落实，要跟踪监督，督查到位，该落实的一定要落实。对那些敷衍塞责，不认真落实人大的批评建议意见及决议决定的，要采取通报批评，限期整改等方法，促进改正。只有这样，才能确保监督工作的实际效果，才能增强人大及其常委会的权威。

二是加强队伍建设。一方面，要进一步优化人大代表和常委会组成人员的结构。人大及其常委会处在民主法制建设的第一线，其组成人员必须具备较高的素质，特别是具有较强的议政能力。不能单纯把代表当作荣誉职务照顾安排，严格控制人大代表中行政、司法官员的比例。常委会组成人员应按工作班子配备，保证年龄上的梯次结构，适当增加常委会专职组成人员的数量，并逐步实现专职化。另一方面，要加强人大干部队伍建设。按照工作班子配备的要求，适当增加人大干部的编制，充实常委会办事机构的力量，提高常委会办事机构的工作规格。重视人大干部的双向交流，把人大机关作为干部法制培训的基地，可以安排一些有培养前途的中青年干部到人大工作锻炼，同时也可以把那些经过人大工作锻炼的优秀干部安排到党委和“一府两院”担任领导职务。这样既为全局培养了干部，又有助于增强人大机关的生机和活力。

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