构建新发展格局，既要从供给端发力，也要从需求端着手。注重需求侧管理，要把短期政策调节和中长期制度建设结合起来，在有效扩大投资需求的同时更加重视扩大消费需求，着力打通堵点，畅通循环，提升国民经济体系整体效能。

1.注重“需求侧管理”，把短期政策和长期制度建设结合起来

立足构建新发展格局，注重需求侧管理，主要是针对制约国内需求潜力释放的结构性问题，以体制机制建设和相关政策调节为主要途径，打通影响国民经济循环的堵点和梗阻，有效释放国内需求潜力，实现更高水平的供需动态平衡。这里的需求侧管理，不再仅着眼于逆周期调节，以短期宏观政策为工具，调节需求总量，熨平经济周期，而是更加注重完善体制机制，更有效挖掘内需潜力，把潜在的消费和投资需求激发出来，形成扩大内需的长效机制，增强经济发展内生动力。

从我国应对1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机的经验看，主要是通过短期宏观政策实施扩大内需战略。亚洲金融危机后，外部需求大幅收缩，我国坚持人民币不贬值，同时提出扩大内需战略，通过实施积极的财政政策，发行长期建设国债，加强基础设施建设，扭转投资快速下降势头，对冲外需下降。国际金融危机对我国经济造成巨大冲击，外部需求急剧萎缩，出口和工业生产大幅回落，就业压力明显增大。我国提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，两年新增4万亿元投资，并启动十大产业振兴规划，同时采取家电下乡等举措以扩大消费需求。

在这两次应对外部冲击的过程中，短期宏观政策对扩大内需和缓解经济下行压力产生了重要作用。但仅依靠短期政策调整，难以形成扩大内需的长效机制，还会带来后期政策消化的压力。比如，通过短期政策促进产业投资，在遏制工业下滑的同时，也会增大后期产能过剩压力，鼓励汽车消费的税收优惠政策，在刺激当期消费的同时，也会透支后期消费。更重要的，随着发展阶段和条件的变化，依靠财政大规模投入基础设施建设，不仅投资的边际效率会下降，还会增大地方政府债务规模和潜在风险。可见，注重需求侧管理，既要重视短期政策调节的作用，更要重视完善体制机制，加强制度建设，把短期政策调整和中长期制度建设结合起来，形成释放内需潜力的可持续动力。

党的十八大以来，党中央作出我国经济发展进入新常态的判断，提出推进供给侧结构性改革的重大战略，按照“三去一降一补”和“巩固、增强、提升、畅通”八字方针推进和深化供给侧结构性改革，有效改善了供求关系。突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济造成巨大冲击。我国统筹疫情防控和经济社会发展，率先实现经济“V”型反弹。面对外部环境和国内发展条件的变化，我国提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，坚持以深化供给侧结构性改革为主线，同时注重需求侧管理，强调坚持扩大内需这个战略基点，不搞大水漫灌，在采取适度的规模性政策缓解经济下行压力同时，合理引导消费、储蓄、投资等方面进行有效制度安排，从制度建设层面推动形成扩大内需的长效机制。因此，注重需求侧管理，要着眼于构建新发展格局，在坚持以供给侧结构性改革为主线的基础上，通过完善体制机制和制度建设，持续有效释放内需潜力，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

2.“需求侧管理”更加重视扩大消费需求

过去一个时期，我国需求侧管理主要着眼于调节投资需求，通过引导地方政府和企业扩大投资，形成了比较行之有效的投资调控体系，但针对扩大消费需求的调控手段相对有限。随着我国需求结构发生变化，依靠扩大投资拉动经济增长的空间明显收窄。2015年以来，最终消费对经济增长贡献率稳定在60%左右，2018年和2019年分别为65.9%和57.8%，比资本形成总额贡献率分别高24.4和26.6个百分点，经济对投资的依赖度明显下降，从投资驱动为主转向消费驱动为主的特征更加明显，消费已成为经济增长的主要驱动力。

2020年以来，我国疫情防控和经济恢复都走在世界前列。但经济恢复仍不平衡，需求恢复滞后于供给，消费恢复滞后于投资。2020年前11个月，社会消费品零售总额累计同比下降4.8%，固定资产投资累计同比增长2.6%，消费增速比投资增速低7.4个百分点。出现这种情况，既有疫情冲击因素，也有多重深层次原因。

首先，疫情抑制消费倾向和未来预期。受疫情冲击带来的居民收入增长放缓等影响，居民消费倾向明显下降，2020年前三季度全国居民人均可支配收入同比实际增长0.6%，而居民人均消费支出同比实际下降6.6%。在收入增长放缓的情况下，2020年前三季度居民储蓄存款增加近10万亿元，明显高于过去3年前三季度新增存款平均6.2万亿元的水平。究其原因，除了服务消费尚未完全恢复带来的被动性储蓄增加外，主要是预防性储蓄增加的结果。

其次，居民负债水平上升挤出消费。近年来，居民个人住房贷款快速增长。2020年上半年，购房贷款余额同比增长15.7%，居民部门负债水平继续上升。居民部门负债水平上升，往往伴随着社会消费品零售总额增速的回落，对最终消费会形成挤出效应。

消费恢复滞后，最终将传导到生产和投资，影响经济稳定复苏。消费恢复滞后于生产恢复，库存就会增加，企业营收也会受到影响。在外需不确定性增加、投资仍受到制造业和民间投资恢复偏慢制约的情况下，推动经济稳定复苏，应更加注重扩大消费。

近年来我国消费结构升级呈现一系列新趋势，正在成为推动消费的重要力量。一是商品消费高端化。居民消费从注重量的满足转向追求质的提升，对产品质量、品质、品牌的需求日益提升，时尚、品质、节能、智能等升级类产品受到市场欢迎。二是消费结构服务化。实物消费占主导的消费结构日益转向服务消费占主导的消费结构。2019年全国居民人均服务性消费支出占全国居民人均消费支出的比重达到45.9%。通信服务、大众餐饮、文化娱乐、休闲旅游、教育培训、健康养生等服务消费正在成为消费新热点。三是消费方式网络化。随着移动支付普及率快速提升，网络零售全方位融入居民生活，网络消费规模持续扩大。2020年前11个月，全国实物商品网上零售额增长15.7%，占社会消费品零售总额的比重达到25%。四是消费群体年轻化。我国“90后”“00后”新一代消费群体，成长于互联网飞速发展的时代，他们的消费理念和消费模式不同于上一代，相较于价格，他们更看重质量和性价比，追求时尚和品牌，乐于尝试新鲜事物，成为催生新型消费的主力军。五是城乡市场融合化。随着互联网技术和网络覆盖范围扩大，特别是国家对农村地区网络建设的支持力度加大，网上零售持续向农村下沉延伸，改善了农村的消费环境。农村市场和城市市场更加有效连接起来，优质农产品通过网上销售进入城市千家万户，成为消费增长的重要因素。

扩大消费，要适应消费变革和结构升级的新趋势，提升传统消费，培育新型消费，发展服务消费，以消费升级引领供给创新、以供给提升创造消费新增长点，持续增强社会再生产的循环，实现更高水平的供需动态平衡。

3.“需求侧管理”要着力打通堵点和畅通循环

在生产、分配、流通、消费的经济循环中，消费是终点也是新的起点，是促进国内国际双循环的重要抓手，也是加快释放内需潜力、增强经济发展动力的着力点。2019年我国社会消费品零售总额达到41.2万亿元，约为6万亿美元，接近美国6.2万亿美元的规模，2020年将超过美国成为全球最大零售市场，超大规模市场优势将进一步显现。加强需求侧管理，重在采取有效措施，打通堵点，在合理引导消费、储蓄、投资等方面进行有效制度安排，形成强大国内市场，为构建新发展格局提供重要支撑。

第一，加大收入分配调节力度。着力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。适时调整最低工资标准，着力提高低收入群体收入。完善按要素分配政策制度，健全各类生产要素由市场决定报酬的机制，探索通过土地等要素使用权、收益权增加中低收入群体收入。完善再分配机制，加大税收、社会保障、转移支付等调节精准度，促进城乡居民增收，缩小收入分配差距。

第二，完善社会保障体系。健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，逐步实现养老保险全国统筹。加大划转部分国有资本收益充实社保基金的力度。完善统一的城乡居民医保和大病保险制度，加快落实异地就医结算制度。简化社保参与、转移、接续等手续，加快实现社会保障全覆盖。

第三，扩大中等收入群体。中等收入群体是购房买车、教育医疗、休闲旅游等中高端商品和服务消费的主力军，是引领消费结构升级的中坚力量，对于扩大消费有强大支撑作用。必须进一步扩大中等收入群体，使其成为扩大消费的主力军。

第四，加快农业转移人口市民化。我国2.9亿农民工已经占到4.2亿城镇就业总人口的近70%，但农民工进城落户仍面临不少门槛。有研究表明，如果农民工按照城市居民消费方式消费，人均消费支出将增长27%。为此，应加快户籍制度改革，加快实现基本公共服务全覆盖，加快农业转移人口市民化，以释放巨大的消费潜力。

第五，坚持“房住不炒”政策。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，完善长租房政策，改革住房公积金制度，促进房地产市场平稳健康发展。加强对房地产市场监管，严控信贷资金过多流向房地产市场，降低高房价和居民高杠杆对消费的挤出效应。

第六，鼓励发展新型消费。加快培育网上零售、在线教育、互联网医疗等消费新模式新业态，促进新型消费扩容提质。顺应新型消费发展趋势，加快出台电子商务、共享经济等领域相关配套规章制度，完善消费者权益保护体系，构建良好的消费环境。

第七，鼓励扩大有效投资。继续推进一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设，推动企业数字化、智能化改造和设备更新。解决社会投资回报率低的问题，着力提高投资效率，鼓励扩大民间投资，激发民间投资活力，引导社会资本参与新型基础设施建设和新型城镇化建设，形成市场主导的投资内生增长机制。

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