正确认识“意见”的多向性和多功能性

《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）第八条规定，“意见”适用于“对重要问题提出见解和处理办法”。“意见” 的行文方向具有多向性，既可用于下行文，又可用于上行文，还可用于平行文。作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。作为平行文，提出的意见供对方参考。但在实际工作中，“意见”多用于下行文，作为上行文、平行文应用的“意见”比较少见，究其原因，主要是人们对“意见” 的多向性和多功能性认识不足。

>>>回顾一、上行文的“意见”

二、下行文的“意见”

下行“意见”比较多见，尤其是指导性意见，此外还有批转性意见、规章类意见和答复性意见等。

（一）指导性意见

这是上级机关对下级机关部署工作，指导下级机关工作活动的原则、步骤和方法的一种文体，主要是阐明工作的原则、要求，提出见解和处理办法，做出工作安排。下行“意见”的指导性很强，有的是针对当时带有普遍性问题的，有的是针对局部性问题的。如《国务院办公厅关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》（国办发〔2015〕41号），就加快高速宽带网络建设，推进网络提速降费，提出具有“真金白银”的指导意见，对“加快基础设施建设，大幅提高网络速率”，提出了一系列“硬指标”（如2015年网络建设投资超过4300亿元、新增1.4万个行政村通宽带、建成4G基站超过130万个等）。

这种指导性“意见”与“决定”和指示性“通知”的共同之处是，都可向下级机关部署工作，提出工作政策、原则、方法和措施。

“意见”与“决定”的区别在于：“决定” 是“适用于对重要事项作出决策和部署”，重点是要明确做什么和怎么做，一般不说明为什么要这样做。“意见”是“对重要问题提出见解和处理方法”，讲“见解”必须以理服人，所以在阐述时，往往都是做什么、怎么做与为什么这样做相结合。如国办发〔2015〕41号文特别强调，宽带网络为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，推动“互联网+”发展提供有力支撑，对于稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要意义。

“意见”和“通知”的区别在于：“通知”是传达要求下级机关执行的具体事项。“意见”重视阐明有关指导思想、相关政策，提出具体措施和执行要求，发挥的是指导功能。如国办发〔2015〕41号文提出，“引导和推动电信企业通过定向流量优惠、闲时流量赠送等多种方式降低流量资费水平，提升性价比。”“鼓励电信企业推出流量不清零、流量转赠、套餐匹配等服务，指导电信企业完善流量提醒服务。”这里用了“引导”“推动”“鼓励”“指导”等用词，足见其“柔性”的指导功能。

指导性“意见”的公文标题，不应当用“关于印发……意见的通知”，因为“意见”是文种，不用“通知”来印发，否则造成“意见”“通知”两个文种重叠的错情。

（二）批转性意见

这是上级机关对呈转性意见（呈转性请示）作出批准的意见。如《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2015〕26号），其中《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》是国家发展改革委根据《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》和《政府工作报告》的部署而提出的意见，国务院同意并以“批转……意见的通知”形式批转给各省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构贯彻执行。

（三）规章类意见

这是针对某一既定的规章提出具体的实施办法。如国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》和《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》后，福建省政府根据自身情况对负面清单和试行办法的有关条款加以细化，出台了实施意见。

这种规章类意见，往往带有规章制度的性质，但又有部署、指导工作的成分，不适合冠以“办法”。发布时，应按印发“办法”形式（注：行政规章用“令”公布，属于规章性质的规范性文件用“通知”发布），用“关于印发……的通知”的形式来印发，如《福建省人民政府办公厅关于印发福建自贸试验区贯彻〈自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）〉和〈自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法〉实施意见的通知》。

（四）答复性意见

有时上级机关对下级机关请求指示的事项不便用“批复”答复，但又要表明上级机关对有关事项的态度和意见，这时用“意见”行文是一种非常恰当的方式。如《关于行政执法主体资格有关问题的意见》，就请示的事项给予答复，明确表示“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。”

>>>三、平行文的“意见”

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