关于我市（金华）养老服务体系建设情况的调研报告

（2021年8月30日金华市第七届人民代表大会常务委员会第三十八次会议上）

为贯彻落实党的十九届五中全会和省委、市委全会关于养老服务重要精神，回应社会关切，督促政府落实积极应对人口老龄化国家战略，加快建设居家社区机构养老相协调、医养康养相结合的多层次养老服务体系，不断完善与经济社会发展相匹配、与应对人口老龄化相适应的养老服务保障制度，提升共同富裕先行示范成色、彰显“老有颐养”幸福图景，根据年度工作安排，市人大常委会成立了专题调研组，由陈玲玲主任亲自担任组长，董巧娟副主任为副组长，赴部分县（市、区）实地调研，与重点部门、养老机构、基层社区、康养企业等分层次座谈交流12次，委托9个县（市、区）人大联动调研，结合省人大有关跟踪监督工作，同步排摸调查48项养老服务数据，查阅11个部门报送的工作报告，赴绍兴、舟山等地学习考察养老服务工作先进经验，以及通过访谈人大代表和基层养老机构代表、全面了解近三年代表相关建议等形式，深入开展了调查研究，结合历年养老专项视察调研等成果，现将有关情况报告如下：

一、养老服务工作主要成效

金华60岁以上老年人口占比约22.37%（以户籍人口算），其中80周岁以上老人占总人口3.42%、占老年人口15.29%,失能失智失独老人占老年人口8%。近年来，我市坚决贯彻党中央、省委决策部署，多层次养老服务体系建设基础扎实、创新有力、成效明显。“金东模式”被国家爱晚工程领导小组办公室、人民日报社人民论坛杂志社授予“中国养老模式创新与老龄产业发展十佳典型”；2020年我市在全国居家和社区养老服务改革试点评审获优秀并得到中央奖励，相关工作走在全省前列。

（一）养老服务制度体系逐步健全。我市养老服务规划、政策等制度建设不断推进，科学编制“十四五”规划、公共服务体系规划、人口发展中长期规划等养老服务目标、内容，出台推进新时代民政事业高质量发展的实施意见，提出打造“幸福颐养样板市”新目标，先后出台加快发展养老服务业、深化养老服务综合改革提升养老服务质量等实施意见，对养老服务补贴、护理人员培训、医养结合、购买服务、养老机构建设运营管理、新建住宅小区配建居家养老服务用房等方面，加强利好政策供给，出台各类扶持养老体系发展的财政补助政策。《金华市居家和社区养老服务条例》已纳入2022年立法计划，今年9月将形成草案初稿，我市养老服务法治体系迈出新步伐。

（二）养老服务硬件设施有所完善。我市各级财政对养老服务给予大力支持和保障，2019-2021年，全市财政资金投入养老服务体系建设共计9.52亿元。居家养老服务设施不断完善，全市建有乡镇（街道）居家养老服务中心125家，村（社区）居家养老服务照料中心（站）3006家，均超出“十三五”规划目标值。增加养老机构床位3000余张，每千名老年人拥有养老机构床位数57张、护理型床位占比53%，实现“十三五”目标值略有超出。兜底保障能力增强，享受养老服务补贴对象3.65万人，占老年人口数的3.3％，略超出“十三五”规划目标值，实施敬老院改造三年提升工程和困难老年人家庭适老化改造，努力推进老旧小区加装电梯40台。增加老年教育服务供给，全市建成社区老年教育学校895所。

（三）养老服务重大改革不断探索。医养结合方面，贯彻国务院《关于深入推进医养结合发展的若干意见》，有关要求纳入《健康金华2030行动纲要》及“十四五”专项规划，全市已建医养结合机构63家，在全省率先出台医养结合机构审批登记实施办法，推进“互联网+护理”、家庭医生签约工作。义乌、金东医养结合工作做法被全国推广，磐安“医共体+医养”模式获省领导肯定，拟在全市推广；磐安试点“家庭病房”融入居养中心，破解医疗和养老政策壁垒取得进展；东阳试行住院费用按床日付费改革，部分解决老年病人住院难、住院贵问题；婺城开通老年人就诊绿色通道。康养结合方面，按“五有”标准，试点建设康养联合体21家，兰溪医养康护一体化“百城模式”得到中央领导批示肯定。2018年9月起义乌试点长期护理保险制度，目前已形成覆盖全民、待遇均等、服务便捷的基本政策体系和经办服务机制，累计待遇享受6236人，基金支出1.31亿元，“一人失能、一家失衡”状况得到有效缓解。养老服务数字化改革方面，各地着力推进“浙里养”平台场景应用建设，义乌在全省率先推广使用“一人一床一码”机制，打造“怡养义乌”智慧平台，金东区“智慧养老”平台7月份上线试点，实现了养老服务在线点单、配送智慧监管、居家安全守护等服务，永康试点家庭养老照护床位智慧监管，大大提升服务和监管效能。

（四）养老产业发展向好前景可期。生物医药产业作为我市传统产业和积极培育的五大千亿产业，2020年规上产值170.3亿元，增幅居全省前四，对全市工业经济发展贡献较大。中医养生药物及保健品业重点分布在兰溪、武义、磐安、义乌等地，全行业产值31.71亿元。时尚健身用品业分布在武义、永康、金东等地，已经培育出一批骨干企业，发展后劲十足。我市20个健康养老服务项目列入2021年省级生命健康工程项目，义乌森山健康产业园、金东积道山康养小镇、磐安环白云山康养旅居综合体等养老第三产业正在逐步培育，“颐养金华”前景可期。

（五）养老服务力量建设日趋壮大。鼓励社会组织（企业）参与养老服务事业，全面落实养老机构备案制，乡镇居养中心全部实现公建民营，引进绿城、绿康、百城等养老服务品牌企业，培育众邦、普济等本土品牌，激发养老服务市场活力，积极培育助老类社会组织发展，武义“民生大篷车”等社会组织志愿服务形成品牌声势。提高护理员待遇，实施养老服务专业人才补贴、职业技术等级补贴、紧缺工种政府津贴等政策；搭建成长平台，鼓励金职院等职业院校培育护理后备人才，多部门联合开展护理员职业技能培训、竞赛，提升养老服务队伍能力水平。

二、存在的主要问题和困难

“十四五”期间，我市老龄化程度将加深，到“十四五”末将达25%以上，高龄人群、失能失智老人、空巢老人占比将越来越大，养老形势愈发严峻。同时，随着人民群众对美好生活诉求增多，养老服务专业化、多样化要求提高，失能失智照护刚性需求突出，养老服务消费爆发增长，给养老服务工作带来更高更多的要求。在资源、财力有限的基础上，我市要实现“2022年人人享有基本养老服务”，“2025年打造养老服务供给创新区”等目标，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，我市养老服务工作还面临更多挑战和困难。

（一）统筹协同格局有待健全。全社会对老龄化社会的重视程度、统筹应对理念还不强不充分，政府、社会、社区、社会组织、家庭和个人在养老服务体系中定位不够明确，财政资金、社会资本投入都还不足，老年友好型社会氛围不够浓厚，各方参与的积极性还没有完全调动起来。机构改革后，老龄委职责划转至卫健委，老龄委发挥统筹协调作用、推动各相关部门间工作协同有待深化。养老服务体系初步建立了评估、保障和供给等制度设计，但总体上养老服务体制机制还不够完善，政策体系没有系统形成，牵头部门统筹协调作用没有很好发挥，部门条块分割现象突出，基层满足于完成上级硬性指标的多，统筹思考、协同配合、有效运转的机制尚有待进一步完善。政府对养老事业和产业协同发展理念还不强，统筹布局养老产业思路不宽、规划欠缺，对发展银发经济重视性、投入力度还不够大。

（二）兜底要素保障有待加强。村社照料中心建设地区间、城乡间发展还不平衡，部分因资金不足、居住分散、管理不力等原因或开开停停、或挪作他用，难以维继，甚至有 “造盆景”应付检查现象。部分乡镇及城区示范型居家养老服务中心因土地指标、用房困难等原因，存在规模小、选址不佳、作用发挥受限等问题，运营压力大、难持续发展。新建住宅小区养老服务设施“四同步”要求（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付）未完全有效落实到位，部分城市社区虽配建有居家养老服务用房，但因产权不清晰、建筑面积小、场地位置差、设施不齐全等原因，建而未用、建而不能用等现象不同程度存在。老旧小区加装电梯推进缓慢。生活困难老人适老化改造工作深度不够、质量不高，无法满足老年人多层次改造需求。

（三）养老服务质量有待提高。我市养老机构基本以福利性、非营利性为主，服务内容同质化，预防保健、特殊护理、康复保健、休闲养生等中高端优质养老服务缺乏，高龄、失能老人长期照护服务体系还不健全，不能很好地满足老年人多元化、个性化的养老需求。部分居养（照料）中心服务内容单一，只能提供就餐、配送餐、简单娱乐等基本服务，康复护理、临时托养、家庭支持、心理疏导、康复辅具租赁等开展较少。社区养老服务机构以及专业社会组织参与居家养老服务还不充分，多数居家老年人享受不到专业养老服务机构的上门养老服务。满足老年人精神生活需求类公共服务供给短缺，老年大学“一座难求”现象依然存在。

（四）智慧养老尚在起步阶段。从总体看，政府通过信息化、智能化手段为居家老年人提供独居关怀、家政预约、健康保障等服务较为缺乏。省统一开发的“浙里养”智慧养老服务系统应用场景偏少，很多还在各地试点阶段，集成度不高、存在碎片化，供需对接智能程度和群众知晓率不高，可操作性有待提高。智慧养老产品市场尚未成熟，部分社会养老机构正在探索智慧养老产品和服务上门，但设备便利度不够、推广效果不佳，大多数居家老年人对于花钱买养老服务还存在观念不接受、经济不允许等困境。

（五）医康养结合瓶颈有待破解。医养康养结合的体制机制瓶颈依然存在。医康养结合机构总数不多，每千名老人拥有老年康复床位仅5.7张。卫健、民政、医保工作存在“三张皮”，对医疗护理、康复护理、生活护理尚未作明确界定，如何使用养老服务补助资金、医保基金、医疗卫生资金还存在分歧，政策对接、资源共享不够，不利于医养结合机构建设。现有医保政策还不完善，一些康复项目没有列入医保报销范畴，康复护理、安宁疗护按床日医保支付标准低、周期过短，病人“被出院”现象成顽疾；家庭病床费用报销额度过低，不能满足有需求的长期卧床的肿瘤、偏瘫患者；长期护理险仅义乌有试点、未能全面推开。老年医疗资源紧缺，家庭签约医生上门随诊频次不高、服务效果不大，康复、老年病等重点专科建设滞后，医养结合没有专项资金补助，医院转型医养结合工作积极性不高。卫健部门开展社区老年医疗服务时较少发挥居养（照料）中心功能，支持医务人员到医养结合机构执业的配套政策暂缺。

（六）护理力量短缺依然严峻。无论是居家养老服务还是机构养老服务，护理队伍以40-60岁为主，都存在数量紧缺、年龄偏大、专业能力不强等问题，已成为养老服务工作健康持续发展的重要制约因素。目前，我市每万名老人拥有养老护理员15人，距离2025年达到高质量发展共同富裕示范区建设要求的25人指标较远。开设老年护理相关专业大中专院校较少、招生较难，就业前景狭窄，养老护理员职业认同感差、待遇低，人员招不进、留不住现象明显。

三、对策和建议

加强养老服务体系建设，事关民生福祉、社会安稳。要坚持以人民为中心，立足新时代新形势新起点，围绕落实“十四五”时期养老服务体系建设系列目标任务，进一步强化举措、创新探索，积极推动养老服务体系建设工作高质量、高水平发展，不断提升老年人生活和生命质量，真正让老年人老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐，努力形成“浙里健康”“浙里长寿”的“金”字招牌、打造共同富裕先行示范的幸福颐养“重要窗口”。

（一）紧扣顶层设计，着力完善养老服务体系规划。认真贯彻落实习近平总书记关于养老服务事业发展重要论述精神和十九届五中全会精神，紧抓“十四五”时期作为应对人口老龄化重要窗口期挑战和机遇，落实国务院《关于推进养老服务发展的意见》，进一步重视养老服务体系工作的统筹完善，树立系统观念，科学谋划好养老事业发展思路，进一步发挥老龄委统筹协调作用和部门协同作用，高水平谋划“十四五”养老服务体系规划，科学编制新一轮养老设施布局专项规划，将社会养老服务设施建设用地纳入国土空间规划和年度用地计划，使养老、医疗、教育、文化、体育等专项规划资源共享、有机衔接、统筹谋划，系统性提升养老服务水平。积极探索养老服务领域数字化改革思路，在理念、机制、手段、方法等方面精准对标，加快建成居家社区机构相协调、医养康养相结合，兜底保障充分、中端供给优质、高端发展领先的一体化、多层次养老服务体系。

（二）紧系改革发力，着力健全养老服务政策体系。积极落实中央和省、市等关于养老服务综合改革要求，加强老龄化应对政策系统性研究，厘清政府与市场关系，推进社会力量办养老政策供给，拓宽养老服务投融资渠道，落实各项税费减免扶持政策。加快推进医保体制机制改革等养老服务供给侧结构性改革，以改革创新、攻坚破难的精神，逐个破解养老服务中规划、土地、金融、税费、补贴、人才等方面政策难点、痛点、堵点问题。聚焦当前群众反映强烈的医保、养老、长期护理等有关政策难打通问题，总结推广磐安“医共体+医养结合”模式、金东和义乌医养结合模式经验，争取长期护理险试点覆盖全市，改革推进养老机构内设医疗机构、基层医疗机构转型老年康复医院、设置家庭病房、长期住院按床日付费、改进养老服务补贴制度、试点社区护理站等举措，进一步加大财政、公益福彩金用于养老服务力度，激发社会资本参与发展养老事业活力。充分发挥好养老服务体系建设领导小组的统筹协调作用，促进民政、发改、财政、规划、建设、社保、卫健等部门协同配合，健全完善养老服务综合监管制度，严格执行老年人权益保障法律法规，加强法律政策执行检查，保障相关规定落地落实。加快养老服务地方立法进程，提供富有“金”味、走在前列的法治保障。

（三）紧贴民生需求，着力优化养老服务设施建设。要建立由供求关系为主要依据的养老床位建设引导机制，合理布局康养联合体、公民办养老机构、乡镇示范型居家养老服务中心、照料中心等机构点位，推进各层次、各类别养老服务机构错位有序发展。加强老旧小区养老服务设施供给，严格落实新建住宅“四同步”配建居家养老服务设施要求，继续推行好“统分结合”“多村合建、中心配送”“乡镇（街道）中心老年食堂+集中配送”等“嵌入式”居家养老模式。着力扩大各类养老机构康复、护理床位供给，健全老年人就医、应急“绿色通道”，满足日益增长的康养需求。要完善各类养老服务机构的等级评定和养老服务标准设定，推进城乡敬老院、居养（照料）中心提档升级，积极拓展生活服务、康复护理、日托全托、家庭支持、社会工作和康复辅助器具租赁等多项服务功能。全面推进适老化环境改造，进一步推动老旧小区加装电梯工作，兜底性适老化改造要实现能改尽改、愿改尽改，扩大适老化健身场所供给，扩大老年大学覆盖范围，增加基层教育点。持续推进“浙里养”平台场景应用，建立“养老云”数据库，同步推进市、县、乡、村四级智慧养老服务应用平台建设，推进养老服务信息与户籍、医疗、社会保险、社会救助等数据对接共享，为各级各类用户提供便捷的养老政务服务、公共服务、公益服务和链接市场服务，加强对各类养老机构智慧监管。将智慧养老设施建设纳入新基建，拓展人工智能、物联网、大数据技术和智慧产品设备在养老领域应用，提升养老服务精准化人性化。

（四）紧抓医康养结合，着力推动养老事业产业协同发展。落实五中全会发展银发经济要求和省委省政府《关于加快康养体系建设推进养老服务发展的意见》，进一步挖掘自身优势和潜力，不断提升养老服务事业和产业协同发展水平。扩大医养融合型、康养护养型养老机构、养老产业供给，支持医院加强老年病科学科建设，支持医疗机构提供“移动式”康复、护理、药事等居家康养服务，打造上下联通、转接有序的多层次康养联合体，健全老年人能力评估、健康评估制度，完善康复护理服务标准体系，促进医疗卫生、康复护理与养老服务在服务、资源、政策上深度融合，更好满足多层次专业化养老服务需求。利用金华生态宜居环境优势、中医药大健康产业优势，着力招引、培育和发展康养旅居养老产业，建设康养小镇、颐养社区等，吸引长三角地区养老人群来金养老。着力建立健全养老产业链，加快康养项目落地建设运营，大力培育发展老年疗养、老年用品、老年服务、养老地产、老年文化产业、老年护理业、智慧养老等养老系列产业，注重发展老年出行、老年餐饮等多方位养老新消费产业。

（五）紧盯素质提升，着力强化养老服务力量建设。对标2025年实现万名老年人口拥有持证养老护理员数量25人这一高质量发展建设共同富裕示范区重要指标，把加强养老服务力量建设摆上更重要位置。建立以职业技能培训为核心、中职教育为主体、高职以上教育为补充、学历提升为辅助的人才队伍培养体系，做到储备一批、培养一批、提升一批。健全并落实入职奖补、特殊岗位津贴制度，建立以品德、能力和业绩为导向的职称评价和技能等级评价制度，列入新时代“浙江工匠”遴选，不断增强养老服务从业人员的岗位匹配度、职业吸引力、事业荣誉感。加强城乡社区养老专员配备，逐步完善落实退休人员社会化管理、独居老人巡回走访等制度。大力弘扬孝亲敬老传统孝文化，做实家庭医生签约服务，规范护工市场，巩固家庭养老功能。进一步加大政府向社会采购买服务力度，推动成立养老服务业协会，促进行业自律治理，重视发挥社会组织作用，鼓励专业化社会组织、物业服务企业等参与社会养老服务，支持开展“党员微心愿”“时间银行”志愿互助等活动，不断形成全社会敬老孝老养老助老的浓厚氛围。

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