关于全市养老服务业发展调研情况的报告

根据市人大常委会年度工作安排，日前市人大社建工委在常委会分管副主任张香娥的带领下，深入市直及县区开展实地调研，通过分类座谈、个别谈话、发放问卷等形式，全面了解我市养老服务业发展现状、存在问题，在学习考察外地市先进经验的基础上，明晰我市下步工作思路及用力方向。现将有关情况报告如下：

一、现状研判

继我国于1999年进入老龄社会后，我市随后于2000年加入老龄化社会行列。目前我市的养老服务业呈现以下特征：一是老龄化趋向日益凸显。截至2019年底，全市60周岁以上的老年人达36.52万人，占全市人口的 16.09%，目前正以每年2.1%的比例持续增加，预计2022-2035年将迎来人口老龄化的第二次高峰。二是养老工作尚处初级阶段。国家新一轮机构改革后，2018年明确由民政部门承担养老服务体系建设职责。目前我市养老工作尚处于起步阶段，总体呈现养老服务供给总量不足与结构不优并存的问题。三是多数老人倾向居家和社区养老。我市现行的养老模式分为居家养老、社区养老和机构养老三大类。根据民政部门的统计分析，老年人对上述三类养老模式的选择比例大致为90%、7%、3%。这一数据表明，居家养老和社区养老将成为当下的主流选项。四是入住老人多为刚性需求。调研组在对入住11家养老机构共854位老人的调查问卷显示，入住者多为孤寡、五保、家庭无力照顾的老人，其中，失能失智老人占比75%，80岁以上的高龄老人占比 84%。入住者多是不得不住的刚需人群，身体健康人群进住意愿尚不强烈。

二、做法成效

近年来，我市高度重视养老服务工作，为积极应对人口老龄化，采取一系列务实举措，取得良好成效。养老服务工作连续三年考核位居全省第一方阵。

（一）加强领导，靶向施策，养老服务扶持力度不断加大。一是坚持高位推进。市委、市政府高度重视养老服务业工作，将其列入经济社会发展计划，定期召开相关会议研究部署相关工作；民政部门强化政策落地落实，多点发力，持续推进养老服务工作稳步开展。二是健全政策制度。注重加强和完善养老政策制度，先后制定了《淮北市构建多层次养老服务体系（2018-2020年）行动计划》以及居家和社区养老服务改革试点、调整高龄津贴、老人家庭适老化改造等政策措施，为我市养老服务业健康有序发展提供政策支持。三是强化资金保障。2018年至2020年，我市整合各类资金3.8亿元（中央财政补助资金0.3亿元、地方配套及其他资金2.7亿元、社会资金0.8亿元），用于推进养老服务体系建设。同时，从严落实养老奖补政策，以点对点的方式，确保运营补贴、高龄补贴、特困供养等各项养老补贴及时足额兑现。

（二）多措并举，持续发力，养老服务多元体系不断完善。一是积极推进社区和居家养老服务。2018年--2020年，淮北市被民政部确定为社区和居家养老服务改革试点城市。市政府将改革试点工作列入政府常务会进行专题研究，成立专门领导小组，制发相关政策措施，先后在烈山、相山试点先行，以点带面，统筹发力，持续推进。目前，全市建成市县居家养老服务指导中心4个、街道养老服务中心12个、乡镇养老服务中心18个、社区养老服务站152个，覆盖率达100%。二是大力推进机构养老服务。注重发挥养老机构在社会养老服务体系中的重要支撑作用，积极推行民办公助、公建民营、政府购买服务等方式，鼓励社会力量兴办养老机构。现已建成各类养老服务机构51家，总床位数8700张，其中护理型床位5206张，每千名老人拥有床位数46张。三是持续推进农村养老服务。加大农村敬老院改革，全市23家敬老院的16家已完成公建民营改革，特困供养机构法人登记率达100%。全面开展农村老年人联系人登记、农村特殊老年群体探视走访、农村老年人赡养协议签订工作。在三区投资150万元为300户空巢老人、特困供养户、年满80周岁以上的低保老人等困难老年家庭进行适老化改造，有序为老年人创造良好的生活环境。

（三）统筹布局、务实推进，养老服务供给水平不断提升。在医养结合上发力。鼓励和引导养老机构、医疗机构和民营资本开展医养康养相结合的老年护理业务。目前，已建成市级医养结合服务机构10家，医养结合机构床位总数2307张，医养结合机构医生人数269名。在智慧化服务上用力。为顺应“互联网+养老”趋势，全市已建成“1+4+N”智慧养老服务平台，形成集“系统+服务+老人+终端+监督”多功能于一体的智慧养老指挥中心。依托智慧平台，实现高龄补贴、护理补贴、运营补贴等网上发放，以网上办公的形式对养老机构、服务站点开展不间断监管。部分单位可满足入住老人助餐、助浴、助急、助医等服务需求。2020年，我市4个智慧化项目荣获安徽省智慧养老示范项目。在项目引领上施力。致力发挥知名实体的牵引带动作用，通过建立战略联盟、利用国家专项资金、以商招商等方式，成功吸引一批有较强实力的养老机构入住我市。如，借助大型国有企业资金和规模优势，与淮海实业集团签订战略协议，共同注资1亿元成立爱晖康养公司。目前已累计投资5000万元建成集机构、社区、居家三位一体的健康养老服务综合体，服务特定人群4412人，提供各类服务4.6万人次。再如，利用国家支持资金加地方配套总投资达7000万元筹建的占的百孝汇康养项目，建成后将形成涵盖老年公寓、康复医院，集养老、康复、护理、娱乐休闲于一体的大型医养结合体，目前该项目正在推进之中。

（四）强化监督，规范管理，养老服务行业水平不断提高。一是建制度促行业规范。按照《安徽省养老机构登记备案和监管办法（试行）》等文件要求，制定全市养老机构监督管理制度及考核办法，将考核结果与奖补政策挂钩，规范养老机构服务管理，以强有力的制度约束，推进行业规范健康发展。二是抓培训促业务提升。定期举办养老机构安全知识和服务知识讲座，开展消防安全演练和技能竞赛。利用网络教学平台，常态对护理员开展业务培训。鼓励有条件的养老实体与知名养老机构建立合作联盟，有计划分期分比地开展业务培训，不断提升从业人员综合素质。三是强监督促养老安全。联合市市场监管局、应急管理局，对全市养老机构和养老服务站的食品安全、消防安全开展专项检查。同时，将51家养老机构全部接入市县两级智慧养老服务平台，实行24小时不间断视频监管。对查出的安全隐患，列出问题清单，逐项整改，逐一销号，切实保障养老机构老年人的安全。

三、存在问题

总体而言，我市养老服务工作进步明显，成绩可喜，但与省、市要求相比，与广大老年群众的期盼相比，还存在不少差距。

（一）养老服务法律政策体系不完备。一是法律法规不健全。目前我市尚未出台专门的养老服务条例及促进养老服务业发展的具体实施细则，养老服务工作缺乏刚性约束。二是规划设计不完备。我市十四五国民经济和社会发展总体规划（城乡总体规划）中关于养老服务业发展谋划不充分，缺乏对土地、资金、人才等资源要素的整体谋划，养老服务业发展的专项规划尚未出台。三是政策落实不到位。根据相关要求，新建住宅小区与配套养老服务设施要实行“四同步”，我市少数新建住宅小区养老服务用房政策未能得到严格落实。同时，个别民办养老机构没能享受用电、用气方面的优惠政策。

（二）养老服务基础设施薄弱。一是老旧小区养老用房紧缺。由于历史原因，大量老旧小区规划滞后，公建配套设施欠缺。少数小区虽有配套养老用房，但普遍规模小、档次低、设施简陋，难以满足养老需求。二是老旧小区住户底数不清。现有老龄人群多数分布主城老旧小区，但区域内住户总数、老龄人口、高龄老人及失能失智人数等底数不清，这些数据的缺失将直接影响下一步养老服务的布局、投向和产品供给。三是资金投入不足。目前我市养老服务保障水平总体偏低，资金保障主要依靠单一的财政投入，社会资本投入积极性不高，民间资金涉足不多，意愿不强。

（三）养老服务供需不平衡。从供给方面来看，养老床位数空置率过高。近年来，全市养老机构床位数呈增长趋势，但由于观念、经济、家庭等原因，选择入住机构的老人很少，床位空置率高达75%，多数民营机构自身造血功能不足，三分之二需要依赖财政补贴弥补亏损。从需求方面来看，老人多元化需求难以满足。突出表现在90%以上老人选择居家和社区养老，但我市嵌入式社区养老较为薄弱，三区的养老服务中心均未正式运营，为数不多的居家养老服务机构也只能提供日常生活照料或简单家政服务，针对失能老年人的托养、助餐、助浴、助医、照护、康复等项目供给不足，无法满足老年人多元化养老服务需求。

（四）养老服务队伍建设滞后。一是养老服务工作人员力量薄弱，当前濉溪县、杜集区、烈山区民政局养老服务科各1人，相山区尚无工作人员，乡镇大多是兼职配备1名民政助理员，难以适应养老服务发展的需求。二是专业护理人才普遍短缺。我市养老护理人员整体年龄偏大，专业知识不足，护理技能单一。养老护理员年龄大多在55岁左右，民办养老机构有资质的护理人员占比低于20%，缺乏专业型护理人员。三是社会服务组织数量较少。目前从事社区养老服务的组织主要以社区居委会为主，志愿者组织和社会组织较少，社会参与度不高。

四、对策建议

加快推动养老服务业发展是当前和今后一个时期重要战略任务，难在当下，利在长远。借鉴外地先进经验，坚持问题导向，统筹布局，有序推进，久久为功。

（一）加强顶层设计，健全养老服务政策体系。基于90%的老年人群选择居家养老的意愿，应从制度层面规范养老服务。因此，要尽快研究出台《淮北市居家养老服务条例》，同步制定《淮北市居家养老实施细则》，完善《淮北市居家和社区养老服务改革试点工作实施方案》及相关配套文件。抓住我市“十四五”规划编制契机，尽快论证出台全市养老服务业专项规划，构建一部地方法规、若干部门文件、专项规划组成的政策体系，同时，汇聚部门联动合力，加大相关政策法规的落实力度，为推动养老服务提供强力支持。

（二）加大扶持力度，保障养老服务设施有效供给。一是加大财政扶持力度。制定出台财政扶持政策，根据我市经济发展情况，逐步增加养老公共服务投入，列支养老服务体系建设项目投资预算，适时建立一定规模的养老服务产业基金，根据现有财力适当提高养老服务企业资金补贴力度。二是对养老服务用地倾斜。按人均用地不少于0.2平方米的标准，综合老人口数量和服务半径等因素，分区分级规划设置养老服务设施。市及县区公益示范性养老机构建设用地列入年度用地计划，优先安排用地指标，优先立项审批。民办非营利性养老机构建设用地采用划拨方式供应。三是解决老旧小区服务用房问题。采取政府购买、社会力量承接、市场化运作方式，保障老旧小区服务用房供给。要从严制定和落实社区养老服务设施配置、验收、移交、运营等系列政策规范，切实提升社区养老服务用房设施的配建和管理水平。民政部门要牵头摸清查实老旧小区住户及老龄人口底数，积极为老旧小区配置为老服务提供决策参考。

（三）坚持统筹推进，引导多种养老模式协同发展。一鼓励做大做强社会机构养老。修订和完善社会办养老机构财政补贴政策，大力培育专业运营主体，强化社会养老机构服务能力，引导社会力量参与养老机构建设和运营，打造一批有吸引力、影响力和竞争力的养老服务品牌。二是引导发展社区嵌入式养老。在持续推进“三级”服务中心建设的同时，引导发展社区“嵌入式”养老，利用新建小区配建的养老用房及设施，采取无偿或低偿提供场地的措施，建设集日托、短托、长期照护、助餐、助浴等功能于一体的为老服务综合体，打造“一刻钟”居家养老服务圈。三是加快发展智慧养老服务。统筹推进智慧养老机构、智慧社区居家养老服务项目建设。利用互联网、大数据、云计算、5G等现代信息技术，发挥养老服务机构专业优势，为居家和社区老年人提供远程医疗、健康监测、餐饮、家政等服务。三是加快推进医养融合发展。加快培育一批老年医疗机构和护理型养老机构，扩大养老护理床位供给。健全医养结合统筹协调机制，将符合条件的医养结合机构纳入医保定点单位。研究建立长期护理保险制度，提高失智失能老年人照护能力和水平。完善医养合作机制，建立签约合作、对口支援、转诊接续等制度，推进医师多点执业，完善全科医生签约服务模式。

（四）加大培训力度，优化服务养老工作的人才队伍。一是强化专业人才队伍，鼓励市职业技术学院、市卫校等培养医疗、康复、护理专业人才；制定落实养老服务人才年度培训计划，有效提升服务人员工作水平；探索建立养老护理员职业技能等级认定制度，并与薪酬待遇挂钩，破解养老服务人难招、流动大问题。二是培育养老志愿者队伍，加快建立志愿者服务记录制度，探索开展“学生社区志愿服务记学分”“时间银行”等做法，开展互助养老服务。三是配强养老服务工作队伍。配齐专兼职养老服务行政工作人员，加强基层养老服务工作人员力量，解决工作无人干、推不动的问题。

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