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创新基层治理体系 走乡村善治之路——赴桐乡市蹲点调研报告

浙江省委常委、省政府常务副省长、党组副书记 陈金彪

乡村是我国最基本的治理单元。乡村治理是否有效，不仅决定着乡村社会的发展、繁荣和稳定，也体现国家治理的整体水平。党的十九大报告提出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2018年中央农村工作会议又提出“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”，并将其作为中国特色社会主义乡村振兴道路的具体路径之一。这是以习近平同志为核心的党中央着眼于推进城乡一体化发展、加快农业农村现代化和全面建成小康社会作出的重大决策，也是浙江在新时代实施乡村振兴战略的重要内容。

按照省委部署开展“大学习、大调研、大抓落实”活动的要求，6月14日至15日，我到自治、法治、德治“三治”融合的发源地——桐乡市开展蹲点，就实施“万村善治示范”工程、走乡村善治之路作调查研究。其间，先后走访高桥街道、乌镇镇、濮院镇、梧桐街道等4个镇街，越丰村、董家村、永越村、环南社区等4个村（社区），董村茭白专业合作社、龙翔江南湖羊庄园家庭农场、乌镇派出所、双环传动（嘉兴）精密制造有限公司等，夜访两家民宿和1户农户，召开由镇街、村、社会组织负责人参加的多个小型座谈会，从“点”上了解“三治”融合、乡村治理的开展情况。在此基础上，召开了由桐乡市委及相关职能部门负责人、龙游县委负责人和宁海县岔路镇、象山县西周镇、诸暨市枫桥镇等镇党委书记以及安吉县天子湖镇高禹村党支部书记参加的基层社会治理创新座谈会，从“面”上了解我省乡村治理的创新之举。通过蹲点调研和座谈交流，使我对创新基层治理体系、走乡村善治之路有了较为深刻的认识。

一、桐乡“三治”融合实践的时代要义

桐乡地处杭嘉湖平原腹地，历来具有优越的区域环境、富庶的经济基础和深厚的文化底蕴，尤其是乌镇成为世界互联网大会的永久举办地后，如何进一步把桐乡整体打造为对外展示浙江改革开放历史性成就和蓬勃发展活力的窗口，进一步提升桐乡城乡居民的获得感和幸福感，实现经济繁荣兴旺、社会长治久安，成为桐乡全市上下共同思考和不懈探索的课题。在这一过程中，推动“自治、法治、德治”融合的基层实践应运而生。高桥街道办事处负责人在座谈时回忆道：“自高铁开通后，高桥迎来了大开发、大建设、大发展的机遇，房屋拆迁、土地征用补偿等引发的矛盾纠纷也随之而来。对此，2013年5月，高桥街道组建了群众自己的议事组织，让群众参与公共决策，深受群众的欢迎。”在高桥这一创新做法取得成效后，桐乡市委敏锐地把握这一新生事物，在深入总结和反复研究的基础上启动了以“自治为目标，法治为保障，德治为基础”的基层治理创新实践，自觉探索自治、法治、德治的融合，概括出了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的“三治”融合好经验。在与干部群众座谈交流中，我感到，桐乡“三治”融合基层治理模式之所以行之有效，是因为有三个方面的时代意义：

1.最重要的基础是植根浙江发展需求，紧跟新时代前进步伐。近年来，我省坚持发展“枫桥经验”，创新基层社会治理，不断提升基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，人民群众的获得感、幸福感、安全感进一步增强。桐乡政法委的同志告诉我，桐乡市这些年不断深化“三治”融合的探索，将经过实践验证、行之有效的“三治”载体加以整合，形成了“村规民约（社区公约），百姓议事会、乡贤参事会和百事服务团、法律服务团、道德评判团（简称‘一约两会三团’）”为主要内容的基层治理机制。高桥街道党委负责人说，在处理具体工作过程中，基层十分注意“自转+公转”的有机结合，既注重以自治“内消矛盾”、以法治“定分止争”、以德治“春风化雨”，更注重自治、法治、德治“三治”融合治理。我感到，桐乡“三治”融合实践，是新时代基层社会治理创新的发展方向，也是我省基层社会治理创新从未停步的最好证明和生动写照。

2.最关键的做法是突出群众主体地位，实现多方协商共治。桐乡的同志告诉我，开展“三治”融合以来，桐乡因地制宜创新方法和途径，更多地发动和依靠群众，让群众参与决策和治理的全过程，实现民事民议、民事民办、民事民管。高桥街道越丰村党支部书记沈春雷介绍说，村里把一些法律法规管不到、村规民约管不好的不良现象，交由道德评判团去做工作，如对破坏绿化带种植瓜果蔬菜的农户，通过道德评判团反复劝导说理，最终让农户自觉加以纠正，实现了由老百姓自己来教育自己、规范自己、管理自己。5年来，全村信访事件与行政诉讼案件零发生，矛盾纠纷零上交。乌镇镇党委负责人说，作为江南水乡和世界互联网大会的永久举办地，如何让环境更美、治安更好、群众更具幸福感，他们在“自治”上做起了文章，每10户选出1位居民，组建起一支3724人的“乌镇管家”队伍，运用“互联网+”，建成信息指挥平台，进行日常安防巡逻与信息收集、处置，为护航历届世界互联网大会的召开发挥了重要作用。濮院镇永越村针对外来人口较多的实际，全面加强全科网格和网格员队伍建设，加强对出租房的综合治理。梧桐街道环南社区成立由业主委员会、物业、网格支部书记、居监会、居民代表参加的“环南家委会自治联盟”，推进社区、社会组织、社工“三社联动”，将“三治”融入社区各项服务之中，确保居民当家作主、辖区和谐稳定。我发现，尽管所到之处在“三治”融合实践中主体各不相同，但始终贯穿着“枫桥经验”基本精神，为健全乡村社会治理模式、加强基层民主法治建设、落实乡村自治提供了实践路径。

3.最根本的经验是坚持以人民为中心，践行党的群众路线。调研中了解到，桐乡在“三治”融合实践中，注重发挥基层党组织的战斗堡垒作用，强化基层党组织的政治属性、政治功能，突出以人为本、以民为先，突出群众需求导向、满意导向，坚持群众想什么就干什么，既下功夫化解邻里纠纷、家庭矛盾、社会治安等问题，促进社会和谐稳定；又着眼于改革发展，下大力气解决基层发展中不平衡、不充分的问题，实现基层充满活力、和谐有序。乌镇管家贝荣根说，乌镇人的手机里都有一个“乌镇民情”APP，老百姓用它反映情况，或者把意见和建议直接@书记、镇长。比如，河道整治、环境整治中发现脏乱差的，只要拍一张照片提交，信息平台工作人员接到反映信息后，就会转不同部门处理，且会在最短时间内将回复内容反馈至反映人，一般小事当天就会处理好。从这个意义上讲，“三治”融合实践把群众放在心中最高位置，把群众答应不答应、高兴不高兴、满意不满意作为衡量标准，是新形势下践行党的群众路线的认识论和方法论。

二、构建新时代基层善治体系的总体设想

乡村治理是国家治理体系的重要组成部分。万丈高楼平地起，乡村治理好比是国家治理体系的地基。地基扎实了，大厦才能固若磐石，国家才能长治久安，人民才能安居乐业。浙江作为中国革命红船的起航地、改革开放先行地、习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地，在乡村治理探索方面一直走在全国前列，始终屹立、不断创新的“枫桥经验”就是当代中国基层治理首推的典范。通过这次蹲点调研和座谈交流，我认为，创新乡村治理体系、走乡村善治之路，既要从顶层设计出发，完善乡村治理的体制机制，又要从基层自治入手，激活乡村主体的创新力量，为乡村发展凝聚合力。

基层治理有其内在复杂性，治理主体多元、治理内容多变、治理方式多样，规范性与乡土性交融，传统性与现代性共生，稳定性与变动性并存。通过蹲点调研和对我省乡村治理领域探索创新经验做法的深入探析，我觉得基层善治体系应包括六个方面的内容，即：以党的基层组织为核心，坚持党建引领，实现基层治理有魂；以村民自治组织为主体，突出自治基础，实现基层治理有力；以信法守法为准绳，加强法治保障，实现基层治理有序；以崇德向善为基础，强化德治调节，实现基层治理有根；以综合治理为补充，注重综合施策，实现基层治理有度；以智慧治理为支撑，用好现代技术，实现基层治理有方。通过这六个要素的综合运用、协同发力，实现基层社会的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，使基层既充满活力又和谐有序，从而形成共建共治共享的社会治理格局。

实现基层善治，需要构建和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推动基层治理理念由“大包大揽”向“协商共治”转变，治理方式由“自上而下”向“上下互动”转变，治理格局由“单打独斗”向“协同推进”转变，使基层治理体系更加完善、更加成熟、更加定型。桐乡“三治”融合的成功实践告诉我们，“三治”是一个有机整体，必须通盘设计、统筹兼顾，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，自治组织的主体作用，群团组织和社会组织的协同作用，以及村规民约（社区公约）的约束作用，最大限度地增加和谐因素，最大限度地激发社会活力，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，做到治理为了村民、治理依靠村民、治理成果由村民共享、治理得失由村民评判，不断提高人民群众的获得感和满意度。

三、构建新时代基层善治体系的具体路径

创新社会治理，走乡村善治之路，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。浙江改革开放走在前列，基层社会治理的探索创新也如百花齐放，形成了诸如桐乡“三治融合”、宁海“小微权力清单”、象山“村民说事”、东阳花园村“村规民约”、武义“后陈经验”、龙游“村情通”、仙居“三绿治理”、安吉“五个所有”，以及基层治理“四平台”、新乡贤治村等不同的乡村治理模式，产生了许多好经验好做法，有的还被写入国家法律并推广实施。在推进基层治理体系和治理能力现代化进程中，浙江更应在创新社会治理、实现基层善治方面有更多的突破，为实现“两个一百年”奋斗目标作出应有贡献。

1.提高政治站位，把基层善治体系建设放到更加突出位置。桐乡市在实践中形成的以“一约两会三团”为主要架构的“三治”融合基层治理体系，是基层社会治理现代化的“破题之作”。我们要从贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的高度，以纪念毛泽东同志学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年为契机，充分认识走基层善治之路的重要性，把基层善治体系建设摆到突出的位置，以改革开放初期培育发展民营经济的那一股劲头、那一股热情，加强系统谋划，从宏观与微观相结合、理论与实践相贯通出发，结合这些年的基层实践探索，把基层善治体系中的基本要素梳理出来，形成工作规范，打造基层善治的浙江品牌。

2.突出问题导向，不断强化基层善治体系建设的制度供给。调研中有基层干部群众坦言，虽然这些年基层在治理实践中做了不少有效探索，但有不少问题亟待改进和完善，主要是：一些农村基层党组织在乡村治理中政治功能不够彰显，领导核心作用存在弱化、软化现象；有的地方村务公开走过场，民主管理还需加强，村务决策机制落实不够到位；村民法治意识有待进一步增强，乡村依法治理尚未形成合力；村规民约在村民自治中的作用体现不够，社区协商亟待制度化；优秀传统文化弘扬不够，德治保障机制尚需加强；“全科网格”建设不平衡，有的地方网格员职责不够明确；社会组织参与乡村治理不规范，发挥作用的“留白”较大；有的地方“智慧治理”成效不明显，“信息孤岛”有待贯通。基层干部群众建议，要在推进乡村治理集成化、精准化、规范化上下功夫，推动“最多跑一次”改革延伸到村级，进一步加强县乡统筹，完善“综合指挥中心+四平台+全科网格员”的运行机制，完善村级便民服务功能，努力实现群众办事不出村，一般性事务都可以在村级层面解决。要在推进基层协商民主多样化上下功夫。完善民主恳谈会、五议两公开、村民票决制，发挥村民监督作用，让农民自己“说事、议事、主事”，做到村里的事“村民商量着办”，老百姓的事情“老百姓说了算”。基层治理实现良治善政离不开农村经济的发展，同时也为农村产业兴旺、农民生活富裕、集体经济发展提供有力保障。必须把实现治理有效与发展农村经济一体研究、同步推进，实现基层治理组织与农村各类经济组织相互促进，更好地落实党的富民惠民利民各项政策，最大限度地增进农民福祉，最大限度地协调利益关系。调研中了解到，农民群众对新成立的“三位一体”农合联组织非常欢迎，应进一步推动基层“三治”组织与农村合作经济组织互联共促，共同为实现乡村振兴发挥作用。

3.坚持因地制宜，积极探索基层善治体系建设的实现形式。基层善治应根据治理区域不同、经济发展水平差异、人口分布特点等因素，采用不同的途径和方式。比如，在乡村治理中，以本地居民为主的农村，可以通过发挥基层党组织的战斗堡垒作用和村民群众的主体作用，以村规民约有效规范村民行为，让群众参与公共决策，自己的事参与干、自己说了算；外来人口较多的村，可通过培育发展新居民协会等社会自治组织，培育发展民间调解组织，有序参与社会事务，化解矛盾纠纷，实现自我管理、自我服务。在城市社区社会治理中，可通过政府购买服务制度，积极引导社会组织参与社会治理，促进社区、社会组织、社工“三社联动”；对村改居的社区，可全面深化“网格化管理、组团式服务”，加强“全科网格”和全科网格员队伍建设，构建“网格+支部”的基层治理模式。

4.注重理论研究，加快形成基层善治体系建设的理论支撑。构建基层善治体系，需要理论与实践相结合、顶层设计与基层探索相结合、理论工作者的研究与基层工作者的实践相结合，实现良性互动。首先，有关部门要深入基层，多加指导，加强立法研究，加大优秀案例推广力度，提高基层探索的有效性，使“盆景”变成“风景”、“树木”变成“森林”；其次，高等院校、科研院所和权威机构的专家学者，要更多地走向一线，善于指导实践，认真开展善治理论前瞻性、可行性、应用性研究，找依据、提对策，帮助基层解决工作中的困惑，发挥好“思想库”“智囊团”作用；第三，基层要继续大胆探索，大胆实践，为面上工作开展提供更多更成熟的经验做法，当好我省基层善治的“先锋队”“试验田”。

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