双碳目标下榆林与鄂尔多斯绿色金融 转型发展调研报告

榆林与鄂尔多斯地理位置相邻，资源禀赋相似。金融业在实体经济大规模向低碳、零碳转型的过程中也必须转型。金融业的转型一方面要满足实体经济转型带来巨大的绿色低碳投融资需求；另一方面也要防范由于转型风险所带来的各种金融风险，包括高碳产业的违约风险和减值风险以及某些高碳地区所面临的系统性金融风险。榆林市辖2区1市9县，总面积4.3万平方公里，总人口385万。全市已发现8大类48种矿产，潜在价值超过46万亿元人民币，特别是煤、气、油、盐资源富集一地，组合配置好，国内外罕见。煤炭预计储量2714亿吨，探明1660亿吨，其中神府煤田是世界七大煤田之一。天然气预测储量5万亿立方米，岩盐预测储量6万亿吨，约占全国已探明总量的26％。石油预测储量6亿吨。鄂尔多斯市辖7旗1区，总面积8.7万平方公里，总人口146.7万。鄂尔多斯自然资源富集，主要有煤炭、化工、建材、羊绒等自然资源。拥有各类矿藏50多种，其中煤炭探明储量1244亿吨，约占全国的六分之一，天然气探明储量约占全国的三分之一。此外，天然碱、食盐、芒硝、石膏、石灰石、高岭土的储量相当可观。目前，鄂尔多斯已经构筑起了能源、化工、纺织、高载能、高新材料、生物制药、农畜林沙产品加工、建材、商贸物流、汽车制造等优势产业。

一、榆林与鄂尔多斯经济金融对比分析

GDP总量方面。榆林市和鄂尔多斯市都保持了持续快速发展的态势，但是近年来，榆林发展速度快于鄂尔多斯。2021年上半年，榆林市地区生产总值为2212.76亿元，同比增长11.6%，两年平均增长8.4%。其中，第一产业增加值为51.63亿元，同比增长5.4%，两年平均增长2.7%；第二产业增加值为1541.35亿元，同比增长11.7%，两年平均增长11%；第三产业增加值为777.51 亿元，同比增长 12.9%，两年平均增长3.9%。鄂尔多斯市地区生产总值为2039.89亿元，同比增长11.1%，两年平均增长0.5%。其中，第一产业增加值为19.10 亿元，同比增长3.8%，两年平均增长4.1%；第二产业增加值为1243.28 亿元，同比增长10.0%，两年平均下降1.1%；第三产业增加值为777.51亿元，同比增长12.9%，两年平均增长2.9%。从规上工业增势看，2021年上半年，榆林市规模以上工业产值同比增长36.7%，两年平均增长16.2%；鄂尔多斯市474户规模以上工业企业增加值同比增长10.2%，两年平均下降1.3%。

固定资产投资方面。2021年上半年，榆林市固定资产投资同比下降13.6%，两年平均下降0.8%。分产业看，第一产业投资同比下降24.1%，两年平均增长20.1%；第二产业投资下降1.5%，两年平均增长6.2%；第三产业投资下降28.4%，两年平均下降18%。鄂尔多斯市固定资产投资稳步增长，同比增长53.5%，同比增长2.4%，两年平均增长1.2%。其中第一产业投资增长446.4%，两年平均增长179.3%；第二产业投资增长52.9%，两年平均下降8.6%；第三产业投资增长47.9%，两年平均增长26.7%。

税收收入方面。2021年上半年，榆林市税收收入239.34亿元，同比增长59.3%。鄂尔多斯市税收收入完成214.7亿元，同比增长25.2%。从工业用电量看，2021年上半年，榆林市全社会用电量221.86亿千瓦时，同比增长39.8%。其中，工业用电量185.75亿千瓦时，同比增长44.5%。鄂尔多斯市全市全社会用电量438.8亿度，同比增长10.7%。其中，全市工业用电量397.3亿千瓦时，同比增长10.2%。

产业构成方面。截止2021年上半年，榆林市目前只有北元化工一家上市企业。鄂尔多斯市有鄂尔多斯集团、伊煤集团、伊化集团、亿利集团、蒙西集团等一批上市企业和国内外知名企业集团成为推动全市经济建设的主要力量。榆林与鄂尔多斯一、二、三产比重分别为2.34:69.66:28和0.94:60.95:38.11。

金融方面。2021年上半年，榆林全市金融机构各项存款余额5014.86亿元，同比增长12.9%；各项贷款余额2429.83亿元，同比增长11.1%，存贷比48.46%。鄂尔多斯全市金融机构各项存款余额4218.1亿元，同比增长3.8%；各项贷款余额3445.5亿元，同比增长1.8%，存贷比81.69%。

目前，榆林市有政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行和地方法人金融机构共27家，664个网点。鄂尔多斯市具有较为完善的银行业金融体系，现有包括政策性银行、股份制商业银行、国家控股商业银行、农村商业银行、城市商业银行、村镇银行、农村信用社等七大类，32家金融机构，521个网点。鄂尔多斯金融中心的建设汇集大量资金，形成规模优势，有助于调动社会各界参与，支持低碳经济的发展。金融中心的建设还将带来产业聚集的集群效应以及便于集结优势力量发展重点项目等诸多好处，来推动区域经济的快速发展和提升区域竞争力。

通过比较分析，可以看出，榆林和鄂尔多斯资源禀赋相近，虽然榆林地区生产总值和增速超过鄂尔多斯，但鄂尔多斯不论是产业机构调整还是经济转型发展，都超出榆林一个层次、越过一个阶段。特别是鄂尔多斯存贷比较为合理，贷款余额比榆林多1015.7亿元，对区域经济发展提供了充裕的信贷支持。

二、“双碳”目标对榆林与鄂尔多斯影响分析

（一）双碳目标对两市产业结构的影响

榆林、鄂尔多斯同时作为以煤炭工业为支撑的资源型城市，从产业结构来看，两市具有相同特点：第一产业总体占比较小，第三产业不能发挥应有的支撑作用，第二产业中，煤炭产业占主导地位，天然气、化工、电力等煤炭深加工工业尚未长成，产业结构不合理；以煤炭为基础的多层次工业还没有形成产业链条，装备制造、高新技术等技术密集型产业也没有形成规模，低技术、高能耗、初级化的局面还没有得到根本解决；科技、人才资源匮乏，工业自动化程度不高，创新意识不足，新技术的使用欠缺；低碳工业化总体上处于萌芽阶段。这种情况在双碳目标下已经不适应低碳经济发展的需求，两市必须利用市场倒逼，迅速转变以采煤售煤为主的粗放发展方式，必须重新调整产业结构，否则将无路可走。“十三五”以来，鄂尔多斯市累计完成固定资产投资 4760亿元，其中非煤产业占75%。引进实施亿元以上项目279 项，投资规模达到 8810亿元，这些项目大部分已投产，这也标志着鄂尔多斯在转型发展新技术企业、推动低碳经济发展迈出实质步伐，产业发展的可持续能力显著增强，经济发展的动力充足，合力推进低碳发展的思路正在打开、目标达成一致，这必将成为推动转型发展的巨大动力，也是发展低碳金融不可多得的政策机遇。榆林市提出建设世界一流高端能源化工基地，确定了“12363”煤化工产业高端化发展新战略，打造国内一流的“煤头化尾”全产业链新型化工产业基地和终端产品加工基地，加快高端能源化工基地实现“三个转化”（煤向电转化、煤电向载能工业品转化、煤油气盐向化工产品转化）。

（二）双碳目标对两市能源结构的影响

虽然低碳金融在传统经济领域所占比重逐年递增，但两市主要产业结构还是以高耗能及煤炭开采型企业为主，所以温室气体的排放情况仍不容乐观：一是两市经济结构“碳”关联度强。两市现在都是一种以煤为主的一种高碳能源结构，多年来，已经形成了以煤、石油等化石能源为基础的经济发展模式。2020年榆林市煤炭产量突破5.1亿吨，鄂尔多斯市煤炭产量6.4亿吨，煤炭产值对两市经济贡献在70%以上。二是能源生产和消费含“碳”量高。例如，2020年鄂尔多斯市能源生产总量为 8640 万吨标准煤，其中煤炭占93.1%，天然气（低碳能源）占 6.8%，水电、风电占比不足 0.1%。三是两市风能、太阳能等无碳能源产业起步缓慢。2020年鄂尔多斯市风电并网装机5万千瓦，占全市电力总装机容量的 0.5%，太阳能光伏发电仅 205 千瓦。今后相当长时期，两市风电和太阳能发电大规模发展仍将受高成本、接入电网难等因素的制约。四是现代服务业、装备制造业等低碳产业虽然发展较快，但仍处于起步阶段，占GDP 的比重相对较小。五是低碳产业技术还存在许多瓶颈制约，二氧化碳捕集、封存和综合利用技术更是国际性难题，目前两市仅有榆林北元化工和鄂尔多斯市蒙西可降解塑料项目能少量捕集、利用二氧化碳。

（三）双碳目标对投资结构的影响

今年以来，受双碳目标和用能影响，两市高耗能在谈、在建投资项目明显减少，部分项目已经暂停施工。2021年7月总投资超千亿陕煤榆林化学临时停工，全球最大在建煤化工项目被按下暂停键。该项目位于榆林榆神工业区清水工业园总占地面积13平方公里，估算总投资达1200多亿元，年转化煤炭超过2000万吨。双碳目标下，榆林、鄂尔多斯正在全面贯彻新发展理念，严格落实能源消费总量和强度双控及碳排放强度控制要求，推动经济社会发展全面绿色转型。6月，榆林市出台21条措施，确保“十四五”能耗双控目标完成，随后榆林市召开“十四五”重点项目梳理排查工作推进会，要求坚决遏制“两高”项目盲目投资发展。目前，两市已建成的存量项目，正在深入挖掘节能潜力，综合运用节能、环保、安全等手段提升企业能效水平，同时加大淘汰落后产能力度，对没有改造潜力的落后产能要求应关尽关，推动产业转型升级。

（四）双碳目标对金融结构的影响

结合国内绿色金融相关政策，分析目标实现对银行业的影响，从贷款结构、不良贷款率、理财产品等角度进行分析。受双碳目标影响，两市金融机构均适时调整能源行业信贷政策。1.煤炭行业为谨慎进入类行业。但由于近期煤炭价格上涨等因素影响，榆林煤炭企业销售旺、回笼资金快，辖内包括法人银行在内的金融机构加大对煤电、煤炭行业信贷支持，部分银行对于煤炭行业信贷政策有所放松，开始实施白名单客户管理制度。2.电力行业为选择进入类行业。3.天然气为清洁能源，大部分金融机构积极支持。4.新能源行业获各金融机构的积极支持。调研的榆林14家金融机构全部确定新能源为积极进入领域。不断加大风电、光伏发电、水电、生物质发电等清洁能源项目的跟踪培育和信贷支持力度。目前，针对双碳目标两市金融机构未出现断贷抽贷情况，不良贷款率也保持在合理水平。

三、区域绿色金融转型中存在的问题

 （一）对“绿色金融”的认识不够。两市相关专业知识的人才缺乏。西方发达国家绿色金融发展如火如荼，而榆林、鄂尔多斯碳金融的发展才刚刚起步，发展时间较短，对于碳金融、CDM 等概念理解不够透彻，加之两市商业银行创新精神不足，不能及时理解其价值并挖掘出其蕴藏的巨大机遇。人才的缺乏是未来碳金融更好更快发展最大的瓶颈之一，就现在的人力资源市场的发展状况来说，人员素质达不到绿色金融行业需要的标准，复合型的高素质人才极为短缺。

（二）开展绿色金融业务环境缺失。当前相关的法律法规、政策制度连续性不强，不易操作，无形中金融机构优化调整信贷结构的难度也相应增大。当前，有关的激励机制不健全、约束机制不完善，保障机制缺失，制约惩罚机制缺少。环保信息政务公开不及时，环保制度不健全，许多企业的环保守法相关信息备案情况不明，后续对企业的环保历史无从考证，环保约束机制实难形成。

（三）政策扶持不到位。尽管近几年来制定了一些的促进节能减排的法律政策，但是从现实经济活动中来看，目前在投融资、税收以及信贷导向方面的政策还处于空白，而这些政策法规也与企业经济利益息息相关，也是企业在是否参与节能减排过程的关键因素;从政策方面看，目前还没有明确的扶持和激励政策来驱动金融也参与低碳经济的发展，而在监管层面上看，对于违反节能减排政策的信贷行为也没有相关的惩罚措施，这就使金融领域对于投身低碳经济的兴致缺缺；从技术创新资金投入来看，只是依靠政府的临时拨款和政策贷款，没有形成稳定的政府投入机制。

（四）企业转型意愿不强。榆林、鄂尔多斯两市煤炭等自然资源丰富，煤炭成为经济支柱产业，不断地带动一批产业链企业蓬勃发展，多年来，已经形成了以煤、石油等化石能源为基础的经济发展模式。煤炭产量对两市经济贡献在70%以上。目前，现代服务业、装备制造业等低碳产业虽然发展较快，但仍处于起步阶段，占GDP 的比重相对较小。在谈、在建项目减少，建成投产项目更少；风能、太阳能等无碳能源产业才刚刚起步，受高成本、接入电网难等因素的制约发展缓慢。如果现在要把发展模式由传统粗放型向低碳经济转变，短时间内企业的发展会受到一定的影响，同时两市的整体经济发展也将受到严重的影响。如一旦进行低碳改造，企业成本和前期投入将大幅增加，再加上低碳金融的不确定性和高风险性，企业对低碳转型意愿不强，动力不足。

四、政策建议

（一）加大低碳理念宣传、培养绿色金融人才、创新绿色金融产品。由于榆林、鄂尔多斯低碳产业发展处于初级阶段，低碳企业发展层次浅、时间短、规模小、技术落后，并且项目投资风险高、收益期长，造成商业银行对其融资不重视，消极对待。但是绿色金融发展将是大势所趋，未来绿色金融业务是各家商业银行紧跟的潮流，关键的竞争点。因此，两市商业银行应大力发展碳金融业务，借助公益事业、慈善活动、社区志愿活动以及体现社会责任的商业实践等方式，展开对绿色金融的宣传营销，树立良好的社会形象，有利于绿色金融业务更好更快的发展。绿色金融专业人才的缺失将是未来开展碳金融最大的瓶颈之一，为此，两市金融机构应该把握时机，通过新人员的招聘以及现有人力资源的重组和培训，来逐步构建符合低碳金融发展所需的复合型人才，让其学习绿色金融相关的业务知识和审批程序，熟知国际现通行的碳交易规则，了解国内相关的环保法律、法规政策，熟练掌握碳金融相关产品，为今后在绿色金融创新方面起到先发制人的优势。

创新产品，拓宽渠道，改善绿色金融服务。两地的银行业金融机构可以通过借鉴国内外银行的成功经验，坚持绿色金融的发展理念，提高绿色信贷的金融服务意识，增强工作的责任感和使命感，合理配置信贷资源，实行“区别对待、有保有压”的信贷政策，积极向新能源开发、节能减排和低碳自主创新产品的低碳项目给予绿色信贷支持。同时，金融机构在向一个项目投资时，要对该项目可能对环境和社会的影响进行综合评估，充分利用金融的杠杆作用，促进该项目在环境保护以及周围社会和谐发展方面发挥积极作用，以信贷手段支持经济和环保协调发展承担起商业银行相应的社会责任。榆林、鄂尔多斯银行业金融机构可以通过应收账款抵押、清洁发展机制（CDM）预期收益抵押、股权质押、保理等方式扩大节能减排和淘汰落后产能的融资来源，鼓励有条件的节能环保企业在银行间债券市场发行短期融资券、中期票据和中小企业集中票据等债务融资工具，积极争取超短期融资券发行试点，深入推广金融租赁、结构化融资、信托融资等非信贷融资模式；鼓励在风险可控的前提下开展境内外并购贷款，支持鄂尔多斯企业引进先进技术和通过兼并重组淘汰落后产能，积极拓宽 CDM 项目融资渠道，支持发展循环经济和森林碳汇经济，打造环境友好型的“绿色银行”。

榆林、鄂尔多斯可以设立碳基金，积极吸引民间资本参与。两市应该积极制定政策来鼓励政府、金融机构和企业来设立碳基金，为了二氧化碳排放量的减少，提高碳管理，给予节能减排项目的资金支持。近年来，榆林、鄂尔多斯的快速发展离不开本地的民间资本的支持，这也使得民间资本异常活跃，而且榆林、鄂尔多斯两地的民间资本基数大，市场相对成熟，灵活多变，政府应当给予一定的政策支持，将民间资产参与到低碳经济的发展中来，为两地发展低碳经济做一份贡献，也使得民间资本在两地的经济发展进程中继续活跃下去。

（二）密切监测，防范风险，构建健康的绿色金融环境。低碳金融作为一种新业务，两市金融机构必须加强其风险控制的研究：应全面掌握国家有关产业规划和节能减排的大政方针及宏观调控政策，适时进行评估并采取相应的措施；严密实行贷后跟踪监测和分析可能提前暴露的风险，提高对有关分析的预判力和应对前瞻性，从而有效的防范项目风险，更多的可以向社会责任比较好的企业进行发放贷款以降低客户违约的几率；对产业结构调整、发展方式转变和节能减排等工作开展过程中可能存在的信贷风险，商业银行必须完善信贷审批流程，严格进行风险分类，建立环境保护标准、评估报告和社会风险管理体系；提高风险管理水平，建立完善的内控制度，及时发现问题及时采取措施补救，不断提升风险防控水平，为绿色金融创造和谐健康的社会环境。

（三）加强对金融业的政策引导，加大财政资金投入力度。

由于低碳经济本身存在交易周期长，资金回笼速度慢同时未来的风险因素存在不确定性，因此国内金融机构对开展低碳经济热情不够，榆林、鄂尔多斯两地的金融机构更是对此了解甚少。为了改变这一现状，商业银行开展低碳金融业务应有相关的监管政策予以监督。人民银行和银监局应该建立相应的绿色金融监管制度，制订低碳业务信贷年度规模，将金融机构的环境责任和其应承担的社会责任纳入金融机构信用评级的考核指标中，对其施加压力。对商业银行向环境违规违法企业发放贷款的行为应予以通报批评并实行惩罚措施；对绿色金融业务突出的商业银行予以奖励和公开表扬，鼓励金融机构积极主动参与和开展相关业务和服务。同时将企业环保信息纳入企业征信系统，作为融资的评审指标之一。

加大财政资金投入力度，建立相应的资金保障机制。一是充分利用“呼包鄂榆”城市发展战略体系中的财政支持政策。两地政府应当积极争取国家对“呼包鄂榆”城市群的基础设施建设及绿色环境开发的财政投入，按照西部大开发对节能减排的要求，争取加快新能源建设、低碳排放技术的投入建设，同时也要加快绿色公益项目的申报审批。二是将现有的财政专项资金进行统筹规划并寻找新的资金来源。在统筹规划中，要明确技术改造专项资金，为中小企业发展设立一定的资金，统筹协调科技企业、农业化资金。从改革资源税所增加的收入中，提取一部分作为低碳经济发展的资金投入。三是运用高端能源化工基地发展计划支持低碳经济发展，加强低碳技术开发，吸引企业、民间资本投入低碳经济发展。

（四）鼓励企业发展低碳经济。为鼓励两地生产企业加强环境治理并保护稀缺资源，应设立专项资金，对生产企业进行适当的补贴，通过财政的支持引导企业主动地投入节能减排和保护资源；对清洁生产、开发和利用新能源、废物综合利用等项目进行贷款贴息；对污染治理、低碳产业等项目，在贷款利率、还贷条件和折旧政策等方面给予补贴优惠；对使用清洁能源实行价格补贴；对农业提供科研服务和进行结构调整；对企业技术改造进行补贴。另外，采取财政补贴的方式，鼓励各地政府在公交、出租等领域推广使用节能和新能源汽车，以及鼓励节能环保产品使用和消费。对发展低碳经济的企业给予财税支持。一是在鼓励企业参与碳金融的发展同时，也要完善奖惩机制，既能激励企业，又能充分约束企业；二是在税收方面，也要完善现有的政策，要能真的激发低碳经济发展活力。与国际接轨，加强国内外人才、技术流通，实现技术转让、引进、开发无阻碍，并对引进先进技术提供税收优惠政策。

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