关于推动长江经济带发展的调研报告

报告主要内容：

一、长江经济带发展取得哪些成果？

四方面成果初步显现——

（一）“共抓大保护、不搞大开发”理念入脑入心，并切实付诸行动

长江经济带沿线省市各级干部思想理念正在发生深刻转变。

以更严格的标尺衡量项目，发展与保护冲突时为保护让路。

把绿色发展放到更加突出的位置。

（二）生态保护多领域推进并取得初步成效

以植树造林守护长江生态屏障。

加大环境治理力度。

大力推进岸线整治。

积极推广岸电使用。

全面摸清长江入河排污口家底。

（三）践行“绿水青山就是金山银山”理念

坚定不移保护绿水青山这个“金饭碗”。

保护生态环境助推各地产业结构调整。

（四）高质量发展的基础正逐步夯实

以转型、创新为主的新理念、新产业和新业态，正在深植长江两岸。

二、长江经济带发展面临哪些问题和挑战？

四大新老问题掣肘发展——

（一）生态保护有改善，几方面问题值得关注

“四乱”现象仍然突出。

谨防污染沿江转移。

生态调控亟待引起关注。

（二）长江水道存在瓶颈制约

三峡船舶待闸时间仍在延长。

多式联运进展缓慢，各环节衔接有待加强。

（三）产业升级动力不足，高质量发展仍待助力

“化工围江”仍然存在，发展惯性尚需遏制。

实体制造业面临“两头挤压”，沿江企业转型发展受制约。

（四）体制机制待完善，“一盘棋”思想需巩固

不同省市在政策衔接上存在不通畅等现象。

生态补偿机制缺乏共识。

流域管理机制不健全。

少数地方存在发展路径依赖。

三、如何实现长江保护与发展双赢？

相关政策建议——

（一）加强生态环境整治，打赢长江污染防治攻坚战

大力整治乱采、乱占、乱排。

统筹推进农业面源污染防治。

提高城镇污水处理标准。

（二）缓解长江水道发展瓶颈

综合解决三峡船闸“卡脖子”问题。

解决“最后一公里”问题，推进多式联运。

（三）编制产业地图，完善产业布局

研究编制长江经济带产业地图。

整治“化工围江”，避免“一刀切”。

（四）完善体制机制，建立长江保护的制度体系

推动污染排放权交易，建立生态补偿机制。

建立健全跨区域、跨部门协调机制。

推动长江保护立法。

发挥舆论监督作用，加大环保督察力度。

报告全文如下：

“大保护”理念深入人心

高质量发展局部突破 “一盘棋”思想尚待巩固

—— 关于推动长江经济带发展的调研报告

中宣部组织的“大江奔流——来自长江经济带的报道”主题采访活动自2018年7月20日启动至8月16日结束，历时28天，行程超过8000公里，涉及220多个采访点。来自人民日报社、新华社、中央广播电视总台等10家中央媒体和长江经济带沿线11省市22家媒体的百余名记者，走村入户、进港口、上大坝、入企业、走园区、看湿地、观岸线……采访团紧紧围绕习近平总书记关于推动长江经济带发展的重要讲话精神，在生动报道长江经济带生态之美、发展之美、文化之美、民生幸福之美的同时，对推动长江经济带发展面临的困难挑战和突出问题也作了认真的观察和思考。采访团发现，沿江11省市的干部群众对习近平总书记提出的“要像保护眼睛一样保护生态环境”有了更加深刻的认识，“共抓大保护、不搞大开发”理念日益深入人心，“生态优先、绿色发展”已成为社会各界共识。采访团也发现，长江经济带发展仍面临着一些问题和挑战，迫切需要在“一盘棋”思维下统筹解决这些问题，用长江大保护推进转型发展，用转型发展的成果提升大保护的水平，最终取得保护与发展的双赢。

一、四方面成果初步显现

（一）“共抓大保护、不搞大开发”理念入脑入心，并切实付诸行动

长江经济带沿线省市各级干部思想理念正在发生深刻转变。沿江各地对“不搞大开发”已经形成共识，思想理念正在由开发中保护向保护中发展转变。

以更严格的标尺衡量项目，发展与保护冲突时为保护让路。重庆市云阳县一个占地2平方公里的精细化工项目原本在2016年1月已开工，但由于不符合“共抓大保护、不搞大开发”的要求，当地最终选择了叫停项目。当地领导介绍，该项目由东部一家上市企业投资，投资规模达几十亿元，后期工程完工后总投资额达上百亿元，年税收可达10亿元左右。在发展与保护发生冲突时，地方选择了把保护挺在前面。重庆市今年上半年固定资产投资增长5.8%，但工业投资却大幅下降，当前正按照新兴产业布局大力招商引资。重庆市对投资有着比较强烈的需求，但在面临发展与保护的矛盾时，重庆也选择了“生态优先”。2017年重庆市否决不符合产业政策和污染治理等要求的项目环评26个，涉及总投资约20亿元。长江经济带沿线其他地区也大幅提升了项目引进的环保标准。一家全球知名的光伏企业，曾想将晶体硅太阳能电池项目落户宜宾临港经济技术开发区。引入项目能带来经济效益，但由于该项目会给环境造成污染，也会影响周边群众生活，经过慎重研究后，当地最终拒绝了该项目。对项目的舍弃或是在面对项目选择时的迟疑，表明地方干部对生态环境已心存敬畏，“共抓大保护、不搞大开发”日益深入人心。

把绿色发展放到更加突出的位置。长江上游多地面临着繁重的脱贫攻坚任务，但在面对发展与保护的矛盾时，也进行了积极探索。云南省昭通市绥江县新滩镇鲶鱼村位于长江边的大山上，当地政府2016年在半山腰建成了集中安置点，村民们从更高更远的山里陆续搬迁下来。当地引进李子树，培育成为该村乃至绥江县的特色产业。通过立足当地实际，选好产业，既实现了生态保护，又带动了农民增收。老百姓搬迁后，做到了留山、留水、留绿、留白，让出生态空间，留出发展余地。除因地制宜发展致富产业之外，对绿色路径的选择也是多个地区的发展主脉络。例如，湖北省编制了《湖北长江经济带产业绿色发展专项规划》，大力实施“万企万亿技改工程”“产业护江和绿色引擎工程”。再如，上海崇明岛面积达1400多平方公里，占上海市域总面积的1/5多。上海土地资源稀缺，但上海市政府有关部门领导表示，崇明岛是中华鲟等珍稀水生生物的保护地，候鸟迁徙的栖息地，也是我国东南沿海和长江流域重要生态节点和生态屏障，因而崇明今后的发展“不听人话，听鸟语”。

（二）生态保护多领域推进并取得初步成效

以植树造林守护长江生态屏障。在云南丽江，过去50余年的时间里，村民自发在江边种植了350多万棵柳树。“不能把江水污染了，下游的人还要吃水”，多年来，当地群众保持着对植树的坚守。在生态比较脆弱的云南省昭通市，全市山区、半山区土地占国土面积的96.4%，水土流失面积占国土面积的45%，石漠化程度达15%。依托新一轮退耕还林、天然林资源保护等林业重点工程，当地完成人工造林228.37万亩，封山育林53.71万亩。全市在已实施新一轮退耕还林123.55万亩的基础上，2020年以前还将实施退耕还林198.85万亩。

加大环境治理力度。例如，云南昆明多措并举治理滇池，在昆明主城及环湖建成了5722公里市政排水管网、96公里环湖截污干（管）渠、17座雨污调蓄池和22座城市污水处理厂，不再让污水直排湖中。再如，重庆市南岸区修建了全市最大的污水处理厂，贵州省赤水市各乡镇都建立了污水处理厂，全力守护一江清水。云贵川三省针对赤水河流域建立的生态补偿机制，浙江和安徽就新安江建立的生态补偿机制等，为其他地区建立相关机制进行了有益探索。长三角地区还建立了生态环境污染联防联控机制，建立长三角航道、码头及船舶污染动态数据共享平台，推进地面沉降联防联控；共同开展长江口相关开发规划修编，加强陆海统筹、上下游统筹，建设长江口信息化管理平台。同时，各地区积极探索地区之间水权交易，参与落实长江经济带开发地区、受益地区与保护地区的生态补偿和污染赔偿机制。

大力推进岸线整治。过去，长江沿线多地岸线存在占而不用的问题，或是各类生产性码头林立，严重影响两岸居民的生活。目前这一状况正在得到改善。例如，湖南城陵矶新港区全部退出或部分退出港口码头经营单位10家，占岳阳全市的52.6%；关停泊位21个，占岳阳全市的50%。江西九江已关停矿山183家、复绿3400亩，共拆除码头76座、泊位85个，整合“小散低”码头86座，腾出岸线7500多米。在上海宝山区的炮台湾湿地公园，湿地植被取代了之前的钢渣堆山。

积极推广岸电使用。在湖北武汉市、江苏南京市和上海宝山区，都能看到岸电建设的成功案例。岸电建设对大气污染防治、改善长江水源质量、保护珍稀动物都有重要意义。近年来，三峡库区船舶岸电年用电量近500万千瓦时，相当于替代燃油1062.5吨。

全面摸清长江入河排污口家底。随着流域经济社会的快速发展，近年来流域内入河排污口分布、类型和排放方式等均发生了较大变化。摸清入河排污口家底，对进一步加强入河排污口监管意义重大。2017年5—6月，长江水利委员会联合太湖流域管理局，历时30天，对流域15个省（自治区、直辖市）150个地市887个区县的8800余处入河排污口进行了现场核查，并对其中460处入河排污口开展了监督性监测。通过核查，确定长江经济带共有规模以上入河排污口8052个并建立名录，同时理清部分省市在入河排污口管理方面存在的现状情况不明、监管权责不清、设置布局不合理、监测能力和监管手段不足等方面的问题。总体上，水生态修复探索正在破题。长江水利委员会数据显示，长江流域水质状况总体趋好，干流水质符合或优于三类标准的河长达到100%。审计署于2018年6月份发布的《长江经济带生态环境保护审计结果公告》也显示，2017年长江化学需氧量、二氧化硫等主要污染物排放总量比2016年减少，考核断面的水质优良率有所上升。

（三）践行“绿水青山就是金山银山”理念

坚定不移保护绿水青山这个“金饭碗”，努力把绿水青山蕴含的生态产品价值转化为金山银山，已成为多地共识。浙江省丽水市多年前就不再追求工业增长，转而向绿水青山要金山银山。良好的生态已经成为丽水市的金字招牌。丽水市莲都区下南山村有400多年历史，莲都区政府与联众集团2016年签约对下南山村进行保护性开发。村庄经过整体修缮保护后，形成了“精品民宿+文创基地”新业态。目前，在这个原生态的度假村里，超过85%的工作人员是当地村民，当地农民收入不断增长。对于丽水的发展，习近平总书记4月26日在武汉召开的关于深入推动长江经济带发展座谈会上发表重要讲话时给予高度肯定。当地干部群众深受鼓舞，更加坚定了绿色发展的信心。丽水市多年来坚持走绿色发展道路，生态环境质量、发展进程指数、农民收入增幅多年位居全省第一，实现了生态文明建设、脱贫攻坚、乡村振兴协同推进。

保护生态环境也助推了各地产业结构的调整。在贵州省赤水市，虽没有大型工业项目，但因为优美的生态风光，生态旅游发展迅速。2014年赤水市旅游人数只有461万人次，旅游综合收入46.57亿元；到2017年，旅游人数已增至1634万人次，旅游综合收入达185.17亿元。拥有壮美自然风光和深厚历史文化的重庆市巫山县也围绕着绿水青山做文章。当地依托一方山水大力发展生态产业。如今，旅游业已成为巫山的战略性支柱产业，三峡红叶节也成为了新的旅游品牌。巫山县委领导表示，巫山的山水便是巫山县经济发展的“聚宝盆”，巫山必须坚持走“生态优先、绿色发展”之路，保护好一江碧水、两岸青山，把巫山壮美的大山大水转化为发展中的真金白银。

（四）高质量发展的基础正逐步夯实

以转型、创新为主的新理念、新产业和新业态，正在深植长江两岸。制造业涌动的革新势头，将加速推动长江经济带沿线省市的新旧动能转换和高质量发展。湖南明确以产业链为抓手推进制造强省建设，确定重点培育发展20个工业新兴优势产业链。湖南为此建立了省领导联系工业新兴优势产业链工作制度，实行“一条产业链、一名省领导、一套工作机制”。长沙市于2017年出台了《建设国家智能制造中心三年行动计划（2018—2020）》，大企业与中小企业共同发展智能制造的新局面逐渐形成。湖北武汉开启了“世界光谷”建设的新征程，未来将通过产业链、创新链、金融链的融合，形成具备自主研发能力的万亿级“芯屏端网”产业集群。在江苏南京江北新区，产业技术研创园正重点发展集成电路设计、智能制造、大数据云计算三大主导产业，正瞄准“全球创新策源地”“智能设计中心地”“新兴产业新高地”的目标，打造国际化、特色化、专业化的科技服务集中区。

创新和转型不仅仅发生在长沙、武汉、南京等沿江主要城市，在江苏扬州、安徽芜湖等城市，采访团也能感受到智能制造的力量和转型发展的动力。在江苏扬州，扬力集团2500吨的冲压机床正在工作。这种生产汽车冲压件的工艺，之前只有极少数国外企业掌握，这家民营企业凭着数十年不懈的技术攻关，闯出一条自主创新的中国制造之路。在安徽芜湖，中电科芜湖钻石飞机制造有限公司通过引进吸收再创新，2017年生产并成功试飞首架通用飞机，公司开始聚力研发国内首款混合动力飞机；埃夫特智能装备股份有限公司，智能机器人可以通过连接5G技术，瞬间完成扫描、刻字、喷涂等复杂工艺，而且电机、驱动器、减速机、控制器等都可以做到本地化。这不仅体现了我国制造业的深厚基础，也展示出以智能制造带动智慧长江建设的生机与活力。

习近平总书记指出：“要着力实施创新驱动发展战略，把长江经济带得天独厚的科研优势、人才优势转化为发展优势。”在湖北武汉、湖南长沙、上海松江区等地，高校的汇聚使得当地积聚了大量在校大学生。宝贵的人才资源是长江经济带高质量发展的基础。武汉市有关部门负责人表示，武汉正加快打造“大学之城”，建设“大学生最友好城市”，确保5年留下100万大学生；加快建设国际人才自由港，以更大力度吸引更多海外高层次人才，特别是产业领军人才到武汉创新创业。

二、四大新老问题掣肘发展

（一）生态保护有改善，几方面问题值得关注

“四乱”现象仍然突出。长江经济带目前存在的“四乱”主要是乱占、乱采、乱排、乱捕。乱占方面，岸线开发利用中特别是港口和码头利用普遍粗放低效、生活生态岸线过少。由于以往岸线资源获取和占用成本低廉，加之退出机制不完善，岸线占而不用、多占少用等现象突出。岸线管理涉及行业和部门众多，存在政出多门、各自为政等问题。乱采方面，我国公布的《长江河道采砂管理条例》仅涉及长江干流，而流域内其他支流及洞庭湖、鄱阳湖湖区没有涉及。随着多地砂、石价格上涨，这些地区往往成为非法采砂的敏感水域。在高额利润驱使下，局部江段偷采现象仍有发生，“三无”涉砂船舶仍然存在。乱排方面，长江经济带共有规模以上入河排污口8052个，在江苏南京附近长江干流，一些排污口与取水口犬牙交错分布，对水源地的水质影响较大，仍待加大整治力度。有些入河排污口位于自然保护区、饮用水水源保护区等法律明令禁止的区域，还有相当多的排污口没有经过环评审批，设置不规范。乱捕方面，个别地区甚至国家级自然保护区仍不同程度存在偷捕乱捕现象，不仅影响长江渔业资源均衡，而且不利于珍稀物种保护。例如，在鄱阳湖，偷捕乱捕是威胁长江江豚生存的主要因素之一。

谨防污染沿江转移。近年来，污染有向长江中上游转移的风险，尤其是固体危废品跨区域违法倾倒，淘汰落后产能沿江转移现象突出。例如，2017年10月到2018年1月，公安机关查证非法倾倒到安徽省内长江水域和查获拦截的危废品达上万吨。而且这些工业垃圾形成多条非法处置产业链，长江沿岸非法承接危废品转移数量大、范围广。此外，淘汰落后产能向中上游转移的现象值得关注。采访团在云南、贵州、四川等地采访了解到，随着长江上游地区城镇化提速，环境污染风险随之增加。长江上游是国家重点生态功能区、矿藏资源和水资源集中分布区，同时也是后发地区，工业化城镇化都在加速，对长江生态产生很大压力，资源开发和生态环境保护的矛盾突出。

生态调控亟待引起关注。过去，我们重视水资源开发利用，不少河流修建水库和水电站。如果水电站不能保持一定的生态流量下泄，可能会导致下游生态环境恶化，比如河流断流、水体污染，以及水生动植物的灭绝等。据统计，长江流域5万多座水利水电工程，仅金沙江下游就建有向家坝、溪洛渡、乌东德等几个大型水电站，导致一些河流断流、生态恶化。怎样进行生态调度，成为长江大保护的重中之重。更令人担忧的是，建设小水电的地方一般都是高山峡谷，是珍稀野生动植物栖息的地方，一旦河流干涸，珍稀动植物将面临灭绝风险。一位从事生态流量研究的专家表示，生态流量的作用有很多，其中之一便是维护河道生态系统的稳定。并且，只有干支流的河流生态系统完整、水循环正常，河流的自净能力才能保持住。

（二）长江水道存在瓶颈制约

三峡船舶待闸时间仍在延长。随着三峡工程建成，近几年航运业发展迅猛，提前19年达到三峡过坝的设计通行能力，三峡船闸“卡脖子”的问题仍未缓解。采访团了解到，2017年三峡坝区日均待闸船舶614艘，平均待闸时间106小时；2018年船闸检修期间日均待闸船舶1084艘，平均待闸时间202小时。三峡船舶待闸时间呈现逐渐递增趋势，成为制约长江黄金水道作用发挥的现实瓶颈。

多式联运进展缓慢，各环节衔接有待加强。一是水水联运需要多程中转。几万吨铁矿石要从国外进口到重庆，首先需要在浙江舟山港换用不超过2万吨的海船，这既有长江航道通过能力有限的缘故，也因为南京长江大桥等下游很多座桥梁过低，限制了货船通行能力。这些货物在江苏张家港、南京港等地往往需要第二次中转，换装更小的货船。二是铁水联运各环节对接不畅，软硬件衔接有待制度创新。长江中上游加强铁水联运，通过铁路、水运两种方式进行中转衔接运输，但各系统间的对接还有待加强。例如，箱源通用问题。一些物流公司反映，在集装箱使用上，铁路部门通常不允许把铁路的集装箱下水（运上船），除非有合约保障。这就需要物流公司中间换箱，增加了运输成本。采访团在泸州港、宜宾港、九江港等地看到，铁路并不直接进入大多数港区，货物在码头卸下后，往往还需要通过拖挂车运到火车站，增加了物流环节和成本。在重庆，虽然果园港有比较好的铁水联运硬件设施，铁轨直接铺设到了港口码头，但果园港并不属于重庆保税港区，一些外贸商品不得不从果园港转运到寸滩港，实现保税进出口。这些硬件（铁路）软件（政策）怎么衔接，尚需更多制度创新。

（三）产业升级动力不足，高质量发展仍待助力

“化工围江”仍然存在，发展惯性尚需遏制。习近平总书记4月26日在武汉召开的关于深入推动长江经济带发展座谈会上提到湖北石首段的楚源化工厂，被环保部门开出史上最大环保罚单后，倒逼企业投入上亿元治污，不仅解决多年污染难题，而且推动企业转型升级，一举两得。但一些化工企业治污动力仍显不足，原因在于上下游产业链价格升高，而同类企业的治污成本低，一高一低间增加了治污企业成本，降低了企业的治污意愿，也增大了企业污染反弹压力。如何进一步遏制“化工围江”的发展惯性，如何尽早按照整体规划要求搬迁转移，如何推动产业转型升级，仍然是推动长江经济带发展的一道必答题。

实体制造业面临“两头挤压”，沿江企业转型发展受制约。不仅在重庆、武汉等主要城市，还在扬州、芜湖等二、三线城市，一些企业积极创新、转型，为长江经济带高质量发展夯实基础。但同时，这些企业也反映，成本高、人才缺、市场竞争无序等难题困扰企业转型发展，也制约着长江经济带高质量发展。位于江苏扬州的扬力集团是一家专注制造业的民营企业，在我国成形机床生产领域排名第一。企业高管介绍，企业生产成本较去年同期大幅上升，仅黑色金属就从每吨2000元上涨到每吨4000多元。“上游原材料价格持续上涨，而下游用户的价格又不能上涨太多，实体制造业面临两头挤压局面，导致其盈利能力下降。”位于安徽芜湖的埃夫特智能装备股份有限公司的高管反映，在从传统装备制造业向智能制造转型过程中，既懂传统生产方式又懂新技术的人才短缺已成为制约公司发展的主要瓶颈。

（四）体制机制待完善，“一盘棋”思想需巩固

不同省市在政策衔接上存在不通畅等现象。沿江9省2市在协调发展上进行了一些探索，但囿于各自发展的基础和经济水平不同，各省市发展任务、目标和战略差异较大。跨区域体制机制尚存在不协调、不平衡的问题，“一盘棋”思想仍待巩固。例如，在地处长江中上游结合部的湖北宜昌，当地正在将沿江一公里内的化工企业全面“清零”，但乘船顺江而下至中下游时，还能看到部分省份沿江一公里范围内的化工企业仍在运转，刺鼻气味弥漫江畔。再如，贵州省从2017年开始全省禁止网箱养鱼，以降低整体的水体富营养化程度，这一政策在贵州省内取得不错成效，可是在与其他省市交界的地方，尤其是有河湖水库等水体边界的地方，一些网箱养鱼者可能从贵州省一侧跑去对岸，因为对面的省市不禁止网箱养鱼。可见，问题的症结主要是行政管理体制不协调。由于长江沿线各省市发展阶段不同，不同省份环保标准高低不尽相同，最终执行力度也不一。

生态补偿机制缺乏共识。共抓大保护，就是要保护好长江流域的生态，必然涉及补偿机制。采访团在沿江多地了解到，很多地方实行的还是本省内的纵向生态补偿制度，而更有典型意义的横向生态补偿很难落地。上下游之间应该补偿多少，从哪些方面补偿，哪些生态保护工作是上游本来就应该做的，哪些是为下游和流域整体做的，还缺乏共识性机制。此外，多地生态补偿还存在“撒胡椒面”做法和奖补特征。这几年，各地奖补力度有所加大，但生态补偿资金的分配存在每个县给一点式的“撒胡椒面”做法。一些市县在做的生态环保工作带有很强的奖补特征，而非纯粹的生态补偿。

流域管理机制不健全。一是协调机制不健全。从纵向管理来看，水利、电力、环保、国土、交通等部门责权交叉过多，难以统一规划和协调。从横向管理来看，各部门、各地区均从自身利益出发进行局域、单目标的规划与管理，口径不一，造成管理内耗和办事效率较低。已建立的协商平台，存在协商制度不健全、议事程序和争端解决机制不完善、信息共享不充分等问题，导致难以协商或较难形成约束强、权威高的决策。二是统一规划职能不强。流域综合规划未统揽所有涉水领域，做不到“多规合一”。规划编制内容尚不全面，由于未包含水污染防治内容，造成流域水资源保护与水污染防治在规划层面难以统筹考虑，水功能区水质目标与污染源控制目标缺乏有机衔接。涉水专业规划和流域综合规划缺乏有效衔接。三是流域监测网络不统一。一方面，流域监测站点设置和监测内容存在交叉重复现象。以水环境监测为例，水利、环保的监测站点多有重合，最近发展起来的省界水质自动监测站，同样的断面既有流域机构的，也有环保部门的。另一方面，部门间信息共享机制尚未建立，存在“信息孤岛”情况。这种情况不仅造成数据来源多头、相关监测结果不统一，而且造成国家财力和监测资源的浪费。

少数地方存在发展路径依赖。采访团沿长江顺流而下走访11个沿江省市，在一个多月的采访中了解到，“共抓大保护”已经成为各地区广大干部从政理念的一个重要维度，可以说是入脑入心，并在实际工作中取得成效。但同时，还有一些地区的干部对中央要求认识不到位，甚至存在偏差。例如，“不搞大开发”在少数地方还停留在口头上。采访团在某地采访一位自贸区干部时问到，在当地雄心勃勃的交通基础设施建设规划中，如何落实中央“不搞大开发”要求？他的回答在部分基层干部中有一定代表性，他说：“如果不进行这些建设，那么这些企业就会去搞一些低端的或者高能耗、高污染产业。”这当然有很多现实理由，但仍反映出地方政府在对中央“不搞大开发”要求认识上的偏差。地方在承受发展经济的压力下仍存在路径依赖，还是倾向于选择大项目，对高质量发展具体措施的探索仍然不足。

三、相关政策建议

采访中，各地干部群众和专家学者普遍认为，要解决长江经济带发展中存在的问题，必须把“生态优先、绿色发展”理念落到实处，用长江大保护推进转型发展，用转型发展的成果提升大保护的水平，最终取得长江保护与发展双赢。

（一）加强生态环境整治，打赢长江污染防治攻坚战

当前，既要解决乱采、乱占、乱排等问题，更要持续发力，加强城镇污水、化工污染、农业面源污染等的治理，并研究提高城镇污水处理标准和排污基础设施建设，推动长江生态环境持续改善。

大力整治乱采、乱占、乱排。对于非法乱采问题，一是在省际、市际、县际边界河段建立采砂监管协作联动机制，切实解决边界水域非法偷采问题；二是建立水务、海事、公安、环保、经信等部门人员共同执法机制，形成合力；三是考虑到供需紧张，可设置合理的采砂区，并将航道疏浚土进行合理利用。对于岸线乱占的问题，专家建议避免“一刀切”，一是对合法经营的码头，拆迁时要注意程序合法，给予合理补偿；二是不少码头是当地老百姓的收入来源，整治时应考虑能否规范提升。如江西瑞昌市在整治码头过程中将原来的十多个小散码头整合为一个矿产品码头，让原来的小散码头按一定比例参股，这样既稳住了村民的生计，也节约了岸线、满足了企业运输需求。对污水乱排问题，要通过装摄像头、无人机、遥感、远程监控等技术，加强对排污口的实时监管；要严厉打击偷排污水等行为，研究建立水污染责任保险制度；要培育壮大环保志愿者队伍，鼓励群众监督、媒体曝光。

统筹推进农业面源污染防治。氮磷污染严重是长江亟待解决的问题，目前长江接近30%的重要湖库仍处于富营养化状态。专家建议，大力发展生态农业，推广节肥节药技术，发展生物有机肥和生物天然气，减少化肥、农药、除草剂等的使用量；科学划定禁养区，推进水产健康养殖，优化养殖布局。

提高城镇污水处理标准。2002年制定的《城镇污水处理厂污染物排放标准》，将城镇污水厂排放水质由高到低分为一级A、一级B和二级。即使达到最高水准的一级A排放标准，也仅相当于地表水劣五类。建议适当提高城镇污水处理厂出水标准，或鼓励有条件的地区先行提高地区标准，推动城镇污水处理厂升级改造。

（二）缓解长江水道发展瓶颈

当前，三峡船闸超负荷运行，是制约长江水道航运能力提升的瓶颈。

综合解决三峡船闸“卡脖子”问题。三峡船舶待闸情况日趋严重。水运新通道涉及移民、生态问题，翻坝转运则大大增加物流成本。湖北已在加快推进三峡翻坝运输体系建设，翻坝铁路、翻坝高速公路、翻坝物流产业园等多个项目相继启动。但受访专家认为，如何协同多种运输方式，短期内可以解决船舶待闸时间过长瓶颈，长期看能彻底解决这一“卡脖子”难题，有待综合考虑决策。

解决“最后一公里”问题，推进多式联运。加强铁水联运，一是要解决“最后一公里”衔接难的问题，为此，需要加强港口基础设施建设和各系统之间的对接。二是亟须加快完善集装箱标准规范体系，更新升级铁路传统设施设备，加快集装箱铁水联运公共信息服务平台建设，解决集装箱通用问题。

（三）编制产业地图，完善产业布局

研究编制长江经济带产业地图。长三角地区已开始编制长三角产业地图。受访专家建议，可考虑研究编制整个长江经济带的产业地图，引导新兴产业沿长江经济带梯度分布和差异化发展。按照人才技术和自然资源禀赋的比较优势，在东部沿海、长江中游、内陆大西南地区梯次发展生物、新一代信息技术、节能环保、高端装备制造、新材料、新能源产业，打造一批世界级绿色产业集群。

整治“化工围江”，避免“一刀切”。针对“化工围江”问题，多位专家提出，化工行业需水量大，“化工围江”现象的形成有其客观原因。整治“化工围江”不能“一刀切”，关键还是要把好最后的排放关口，倒逼企业清洁生产，而不是非要全部搬离至多少公里以外。

（四）完善体制机制，建立长江保护的制度体系

为推动长江大保护与长江经济带的绿色发展，今后要研究建立生态补偿机制和跨区域、跨部门协调机制，制定《长江保护法》等法律法规，使“共抓大保护、不搞大开发”成为各地的自觉行为。

推动污染排放权交易，建立生态补偿机制。可通过污染排放权交易，鼓励地方发展绿色低碳产业，鼓励企业由被动减排向主动减排方向发展。由于农业面源污染已成为长江水体水质恶化的主要污染源，生态补偿资金必须部分用于促进乡村振兴、推动农业生产方式的现代化绿色转型。补偿方式可多层面综合考虑。一是除资金补偿外，还可以给上游一些产业扶持政策和人才政策。二是借鉴浙江等地做法，在发达省份为上游开辟飞地，成立产业园区，发展“飞地经济”，弥补上游因生态保护造成的发展缓慢问题。

建立健全跨区域、跨部门协调机制。“共抓大保护、不搞大开发”，关键在于“共”字。采访团了解到，长江下游沪浙苏皖、中游湘鄂赣和上游滇黔川渝分别建立了省际协商合作机制。尤其是下游长三角地区，成立了联合办公室，编制了《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020）》。受访专家建议，一是总结推广跨区域合作的一些先进经验；二是加强上中下游之间的联动，形成更健全的全流域协调治理动态机制，如联防联控机制、主要领导会晤机制、专项会晤机制等；三是从全流域的角度整合部分省际机制，注重合作机制的可操作性，切实抓好贯彻落实。需强化流域涉水事务管理的统筹规划、整体联动，着力解决综合监测工作中条块分割、统得不够、分得无序等问题，加快建立长江流域综合监测体系，实现各种监测资源的优化配置，推进共建共管共享。

推动长江保护立法。“一条河流一部法律”是近现代水事立法的重要经验，美国的田纳西河、欧洲的莱茵河、法国的塞纳河等保护的成功经验都是注重流域立法，建立流域共治机制。建议推动长江保护立法，通过立法确立长江水资源有偿使用制度，建立水资源保护基金；明确优化沿江产业布局，探索制定实施最严格的环境准入标准；明确长江省界断面水质考核和责任追究制度，共同建设长江生态走廊。

发挥舆论监督作用，加大环保督察力度。新闻媒体的舆论监督在推动地方环保工作中能发挥重要作用。要大力支持媒体舆论监督采访活动，鼓励媒体开设专栏曝光群众反映强烈的生态环境污染问题，各级政府要对媒体曝光的问题及时调查处理并反馈通报情况。目前中央环保督察已步入常态化，今后应进一步促进环保督察机制规范化、程序化和法治化，明确环保督察基本制度、工作程序、责任机制等，使环保督察工作有法可依；同时，建立分级督察机制，实现环保督察的全覆盖，并向纵深发展。

（起草人员：人民日报郭舒然、李洪兴，新华社王磊、刘宗荣、陈玉明、王仁贵，中央广播电视总台中央电视台肖璞、陈昊冰、徐丹丹、宁宏，中央广播电视总台中央人民广播电台侯东合，中央广播电视总台中国国际广播电台孙宇峰，光明日报陈劲松、鲁元珍，经济日报李予阳，中国日报徐小丹，中国青年报郑燕峰、宁迪，中国新闻社魏晞

执笔人员：王磊、刘宗荣、陈玉明、王仁贵）

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