司法责任制的制度框架

党的十八届四中全会《决定》明确提出：“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。”同时提出：“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”

为此，中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出：“主审法官、合议庭法官在各自职权范围内对案件质量终身负责。”

为贯彻中央关于深化司法体制改革的总体部署，优化审判资源配置，明确审判组织权限，完善人民法院的司法责任制，建立健全符合司法规律的审判权力运行机制，增强法官审理案件的亲历性，确保法官依法独立公正履行审判职责，根据有关法律和人民法院工作实际，最高人民法院于2015年9月21日制定颁布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，分别以目标原则、改革审判权力运行机制、明确司法人员职责和权限、审判责任的认定和追究、加强法官的履职保障、附则等六部分共48条。具体内容涵盖了探索改革审判组织模式、明确司法人员职责权限、明确违法审判责任的情形、改革审判委员会制度、建立专业法官会议制度、加强法官依法履职保障。其中，有探索改革审判组织模式等内容。

在上述政策与制度框架体系下，被中央司法改革领导小组确定为第一批进行司法体制改革的“6+1”省区市的三级法院作了积极的试点与推进工作，其显著的成效就是冲击了审判人员固有的集体(法院)承担司法责任的意识，而转化为“谁办案、谁负责”，且“对办案质量终身负责和错案责任倒查问责”的新司法责任理念，形成了极具压力的办案质量倒逼机制；同时，也根本改变了长期存在于司法领域的“审者不判，判者不审”的行政化办案模式，初步形成了审判权与司法行政事务管理权相分离的新机制。司法责任制的推行更为员额制和司法人员分类管理提供了保障。

司法责任制的落实难点

当前，随着司法改革的逐步深入推进，司法责任制在落实过程中也逐渐暴露出一些问题和障碍，一定程度上增大了改革推进的难度，若不加以有效破解会影响改革成效的充分体现。根据笔者的调研情况看，具体来说，司法责任制落实中的难点主要有以下几个方面：

一、如何凝聚合力落实改革措施。

司法责任制改革是本轮司法改革的“牛鼻子”，具有基础性、全局性的地位。

与此同时，司法责任制改革与其他改革举措之间，亦呈现相互影响、相互制约、相互促进的关系。司法责任制的全面落实，需要与人员分类管理、员额制、职业保障、省以下人财物统管、司法责任追究等制度协同推进，形成共同推动改革的合力。当前，部分改革举措如省以下人财物统管、司法责任追究制度等推进迟缓，部分改革举措仍停留在中央文件等顶层设计层面，在地方政法机关没有得到有效落实。再加上还有部分政法领导干部对司法责任制这块难啃的“硬骨头”存在畏难情绪、懈怠心理，存在“不敢改、不想改”的情况。这些因素加大了司法责任制的落实难度，急需采取有效举措予以破解。

二、如何处理放权与监督的关系。

司法责任制改革的内在逻辑是放权或还权于法官、合议庭，实现“让审理者裁判”。但基于目前队伍整体职业素养参差不齐、司法面临的社会矛盾纷繁复杂、法院内部运行秩序尚未理顺等现状，一味强调放权，理想化地主张让法官、合议庭完全自主决定案件，不仅不能解决司法的沉疴宿疾，反而可能导致审判运行秩序的混乱，引发新的司法不公等问题。

不久前，笔者在某试点地区法院调研时了解到，自从院庭长不再审签裁判文书、不再对案件质量把关以来，该地区反映案件审判质量的部分指标，如一审服判息诉率、二审瑕疵改发率、民商事案件调撤率等，均有不同程度的下降或上升。此外，案件审批制度取消以后，“同案不同判”的现象也有所凸显。可见，在目前缺少相应的监督制约、指导帮助以及协调管理机制的情况下，如何处理好放权与监管的关系，将决定司法责任制能否顺利落实，甚至可能会影响司改的大局。

三、如何设计司法责任追究制度。

除“让审理者裁判”外，司法责任制另一核心内涵是“由裁判者负责”。科学合理的司法责任追究制度是确保办案质量、提高司法公信力的必然选择。这既有利于增强司法人员办案责任心，又不会挫伤其积极性。为此，中央专门制定了相关的规范性意见，就错案责任和免责条件作了原则性规定。然而，司法责任追究制度仍然存在着顶层设计不完善、法检两家司法责任内涵范围不清晰、司法责任追责程序行政化等弊病。尤其是因缺乏司法责任制的配套制度，导致司法权力运行机制不科学、责任保障不到位，制度的落实效果不尽理想。

四、如何面对内部反追责的压力。

每一起冤假错案都必须依法纠正，冤假错案中有关人员犯下的罪错主要有两种，一种是由于破案心切或客观上判断错误，造成对有关事实和证据的错误认定；另一种是违反法律法规的规定，对当事人刑讯逼供屈打成招，甚至徇私枉法故意冤枉好人。前一种情况一般要按照党纪政纪问责，后一种情况则要追究刑事责任，但无论哪种追责，司法机关都面临着很大的“反弹”压力。所以，在实践中，为了避免有关人员被追究责任而掩盖被错判的案件，于是出现“追责与反追责”的纠结。由此可见，不少司法人员还是不明白一个道理，即如果为了掩饰错判、避免追责而拒绝纠正冤假错案，只会犯下更大的罪错，最终招致更严厉的责任追究。

破解司法责任制的难点的重要措施

一、突出重点、统筹兼顾，形成全面落实司法责任制整体合力。认清各项改革举措之间错综复杂的关系和高度关联性，对各项改革举措的顺序和进程进行科学统筹，把握好推进的节奏和力度。

员额制是落实司法责任制的前提，在积极开展入额工作的同时，还应当妥善处理好未入额人员的分流安置政策；职业保障机制是落实司法责任制的有力驱动，要在顶层设计方案的基础上，结合省以下人财物统管制度改革的推进，对保障的主体、方式和力度等进行进一步明确；绩效考核机制是落实司法责任制的应有之义，通过完善业绩考评制度和办法，明确新型权力运行机制下司法人员的工作要求，实现评价机制与员额退出机制、惩戒机制、激励机制的有效衔接。

二、有序放权、科学监督，构建符合司法规律的监督制约机制。放权不放任，监督不缺位，关键是要明确司法管理和监督权力的边界和行使的方式。坚持有序放权与监督管理相统一，推动司法业务管理监督由微观向宏观转变，提高管理监督科学化水平。

依托现代信息科技技术，打好办理案件的“组合拳”。建立适应新型司法权力运行机制的内部监督机制，加强规范化、标准化建设，细化各类人员岗位职责、工作流程，确保各类主体权责清晰；发挥专业法官会议作用，架设案件研习的“度量衡”。在放权的同时，加快确保法律适用统一的机制建设，充分发挥专业法官会议作用，建立和完善类案检索和类案参考制度；改革审判委员会的职能，筑牢法律统一适用的“防护墙”。强化审委会总结审判经验、统一法律适用职能，最大限度减少“同城同案不同判”的现象。

三、严格依法、规范程序，设计科学合理的司法责任追究制度。前提是制定司法责任追究的法律法规。追责的依据应上升为法律法规。制定相关法律是构建我国司法责任追究机制最基本的形式，没有这一形式，追责机制必将如空中楼阁难以实现；基础是区分违法办案责任和错案责任。在此基础上，分别制定不同的追责制度，完整的追责机制包括追责的依据、主体、事由、程序、种类及救济等内容；核心是设置明确科学的二元追责标准。追责标准应由当前唯结果论转向“不适当行为”为主、“结果过错”为辅的二元追责机制。这意味着，裁判结果并非决定责任追究的唯一条件，这可以避免追责机制对法官良心可能造成的破坏；关键是坚持程序正义与实体公正并重。在责任认定过程中，必须遵循程序公开、程序正当原则，适当组织社会专业人士参与责任认定，或直接由省级法官惩戒委员会主持进行，有效解决司法责任内部追究的公信力问题，并充分保障法官的申诉救济权利和名誉权利；必要是构建法官独立行使职权的保障机制。保障司法人员独立行使职权是建立追责机制的必要配套措施，独立行使职权的保障机制(职业、身份、薪酬、安全、文化等)要与追责机制同步建立。

四、他山之石，亦可攻玉，合理借鉴域外法官责任制度的经验。域外国家对司法责任的追究主要体现在法官惩戒制度中。这种制度的重心在于对法官个人的职业伦理道德的规制，以人案分离、程序外制约为特色。我们可以从域外法官惩戒制度的比较研究中，找出对构建我国司法责任制构建的有益借鉴。

法官惩戒制度的核心是职业伦理道德。不同的职业以本行业的伦理道德作为行为规则，其职业伦理道德共有意识可以增强人与人之间的信任感，在遇到问题的时候人们依照职业伦理道德的行为模式可减轻决策的负担，也有利于社会系统的和谐与稳定。

一个没有共同伦理的群体，是一个没有凝聚力且缺乏稳定的群体。应当明确的是法官的职业伦理道德并不是一种古板生硬的说教，也不是一种深不可测的理念，而是对司法本身规则的总结是一种应用伦理，在很大程度上是一种技术性思考，并内化为一套可操作的准则。法官行为与职业伦理准则的建立，旨在更周密地定义可以接受和应当禁止的行为，既向法官提供一个如何行为、处理自身事务的服务，又向公众提供一个他们应当知道的对法官行为的期望。

通过总结，可以归纳出域外法官惩戒制度的特点主要有以下几个方面：

1.实施机构的专门性。对于司法官的惩戒机构在相关的法律中都作了明确的规定，只有法律规定的具有专属管辖权的部门才有权对出现问题的司法官进行调查和实施惩戒，而其他任何部门和个人都无权实施惩戒。比如：美国联邦和州都是由国会或议会负责实施法官弹劾制度；同时由司法机构或主要由司法人员组成的机构负责实施司法惩戒制度；德国基本法规定，有关对司法官追诉的审判，专属于联邦宪法法院之权限。在联邦法官在行使或不行使职权时违犯本基本法的原则或邦的宪法秩序时，联邦宪法法院经联邦议院要求，可以三分之二的多数裁决将其调职或命令其退休。在故意侵犯的情况下，得为罢免之宣告。

2.审查标准的多元性。普遍设立了多元性的审查标准，意味着法官不仅要对其职务行为负责，更要对其职务外行为承担责任。域外法官惩戒制度对惩戒行为的界定是宽泛的，只要其行为有损法官职业的威信，就有可能成为惩戒的对象。

3.惩戒程序的严格性。联合国《关于司法独立的基本原则》、司法独立第一次世界大会《司法独立世界宣言》和国际法曹协会《司法独立最低标准》均规定了保障被惩戒法官的四大原则，即无明文行为标准不受惩戒原则、秘密审理原则、听证原则、法官有上诉权或请求复审权原则。相应的，域外各国对于惩戒法官的程序也做了严格细化的规定。　　

4.司法责任的独立性。法官的职业伦理责任独立于刑事责任。这避免了追究责任可能产生的竞合与混乱，也可以确保法官可以理性、良心、独立地作出裁判，并赋予其敢于担当的职业底气。

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