处理好产业政策与竞争政策的关系，从强调发挥产业政策主导作用转向强调发挥竞争政策基础作用

产业政策与竞争政策的协调，关键是要随着工业化的深入而逐步更多依靠竞争政策，同时对产业政策内容、实施方式进行动态调整。从工业化进程看，在工业化初中期阶段，出于后发国家赶超的需要，选择性产业政策的确发挥了重要的作用，尤其是“扶大限小”对重化工主导产业的发展作用明显。但是在进入工业化后期以后，制造业需要从资金密集型主导转向技术密集型主导，这需要更多依赖技术创新尤其是颠覆性创新。这种背景下，只有赋予竞争政策具有基础性地位、推进产业政策从选择性向功能性转型，从而形成更加公平的竞争环境，这样才能促进制造业创新能力提高，实现制造业高质量发展。这时，政府产业政策侧重于为企业营造一个良好的国内竞争环境，主要是信息、技术、组织、培训和制度方面给予企业辅助性的支持。

处理好制造业基础能力培育与制造业规模扩张的关系，从强调制造业规模扩张转向强调制造业基础能力再造

推进中国制造业高质量发展，必须打破这种基于后发模仿赶超、低成本的制造业发展路径的依赖，对我国制造业基础能力进行再造。制造业基础能力再造，对于我国制造业和经济高质量发展至关重要，同时也是未来经济高质量发展的难点，实施制造业基础再造工程可以认为是新形势下的又一攻坚战。

实施制造业基础再造工程，要把握以下几个关键措施。

一是要高度重视基础研究、共性技术、前瞻技术和战略性技术的研究。构建开放、协同、高效的共性技术研发平台，健全需求为导向、企业为主体的产学研一体化创新机制，抓紧布局国家实验室，重组国家重点实验室体系。

二是寻求制造业重点领域和环节进行突破，围绕关键基础材料、核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺等，着力解决制约制造环节的关键瓶颈和“卡脖子”问题。

三是认识迭代性技术创新和颠覆性技术创新的路径差异，重视培育有利于颠覆性技术创新的环境。中小企业在颠覆性创新方面具有重要意义，要加大对中小企业创新支持力度。进一步加强知识产权保护和运用，完善反垄断等竞争政策，形成有效的创新激励机制。

四是建立制造业基础能力评估制度。首先建立制造业基础能力评估体系，然后基于该体系对制造业供应链和关键技术进行全面调查评估，每年进行两次，准确把握和评估我国供应链和关键技术的现状，分析制造业的创新链、供应链、产业链和价值链分布，这不仅对于制造业基础能力再造具有重要意义，同时也有利于在中美贸易摩擦中掌握主动。

处理好制造业转移与产业安全的关系，在科学把握产业转移规律的基础上强化产业安全能力

制造业是强国之基、兴国之器、立国之本，从产业安全和经济稳定持续发展角度看，我国制造业在经济中必须保证相当比例，避免制造业空心化，这也是制造业高质量发展的必然要求。这需要遏制两方面趋势，一方面是制造业在三次产业占比过早或者过快下降的“过早去工业化”或者“过快去工业化”趋势，另一方面是制造业转移境外的趋势。

对于第一方面趋势，需要高度重视制造业发展、提高制造业供给体系质量，形成工业和服务业良性互动、融合共生的关系，从体制机制上化解近些年经济“虚实结构失衡”问题。

关于制造业向外转移问题，要针对具体原因综合施策。

一是针对中美贸易摩擦引起的产业转移，需要有理有力有节积极应对，保护中国制造业产业链完整性和技术生态的开放协同。

二是在认识产业转移“雁阵理论”规律基础上，基于中国区域广阔而又发展不平衡，继续推进产业向中西部转移，形成“国内版”“雁阵理论”产业转移格局。

三是不断优化完善营商环境，打造公平法治便捷透明的市场环境，通过营商环境的综合改善，降低制度性交易成本，抵消其他成本因素的负面效应，吸引和培育高水平的制造企业。

四是借鉴日本“母工厂”制度降低“制造业空心化”对产业安全的负面影响。所谓“母工厂”是在本国建立的在制造体系中发挥开发试制、技术支持和维护本国技术先进性地位的企业载体和现代工厂，具有在生产制造层面不断优化技术、改进能力的功能，境外的工厂一般是“母工厂”的复制。在中国企业“走出去”和“雁阵”转移的大背景下，中国企业应该在中国境内建造覆盖各个产业链和产业关键环节“母工厂”，即使发生产业转移，但产业的核心技术和基础能力仍保留在“母工厂”，从而提高制造业产业安全。

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